IV SA/Po 285/21

Dnia 8 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 roku sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 19 grudnia 2018 roku nr III/23/2018 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXVII/241/2016 Rady Miejskiej w Ostrorogu w sprawie Statutu Miasta i Gminy Ostroróg 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 1 pkt 12 w zakresie, w jakim dodaje w uchwale nr XXVII/241/2016 Rady Miejskiej w Ostrorogu w sprawie Statutu Miasta i Gminy Ostroróg przepis § 108d ust. 2, 2. zasądza od Gminy Ostroróg na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Ostrorogu, w dniu 19 grudnia 2018 roku, na podstawie art. 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę nr III/23/2018 w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/241/2016 Statut Miasta i Gminy Ostroróg. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2018 roku pod pozycją 10579. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 19 kwietnia 2019 roku, złożył skargę na powyższą uchwałę. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w zakresie §1 pkt 12 obejmującej przepis §108d ust. 2 ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że przepisem §1 pkt 12 uchwały z dnia 19 grudnia 2018 roku nr III/23/2018 w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/241/2016 Statut Miasta i Gminy Ostroróg dokonano zmiany Statutu Miasta i Gminy Ostroróg w ten sposób, że po rozdziale VI dodano rozdział Via w brzmieniu "Rozdział Via Zasady i tryb działania Komisji Skarg, Wniosków i Petycji". Przepis §108d ust. 2 tego rozdziału otrzymał brzmienie "Jeżeli Komisja uzna, że Rada nie jest właściwa do rozpatrzenia skargi, wniosku lub petycji złożonej przez obywateli, Przewodniczący Rady niezwłocznie przekazuje ją właściwemu organowi, o czym powiadamia Radę na najbliższym posiedzeniu, jednocześnie informując odpowiednio skarżącego, wnioskodawcę lub autora petycji". W ocenie Wojewoda wskazany przepis jest sprzeczny z regulacją ustawową art. 231 i art. 243 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 6 ust.1 ustawy o petycjach. Analiza wskazanych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że organem właściwym w zakresie przekazania skargi, wniosku lub petycji organowi właściwemu jest Rada Miejska w Ostrorogu. Przewodniczący Rady Miejskiej w Ostrorogu nie jest uprawniony do samodzielnego przekazywania skargi, wniosku lub petycji organowi właściwemu. Przewodniczący pełni wyłącznie funkcje usługowe względem Rady, a jego kompetencje mają charakter materialno-techniczny. Przewodniczący Rady nie jest władny samodzielnie decydować o rozpoznaniu żądań zawartych w pismach adresowanych do Rady Miejskiej. W każdym wypadku to Rada Miejska powinna podjąć uchwałę w sprawie przekazania skargi, zwrócenia wniosku, czy przekazania petycji. Przewodniczący może zostać zobowiązany do wykonania uchwały Rady. Burmistrz Miasta i Gminy Ostroróg wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Ostroróg zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Organ wyjaśnił, że po wpłynięciu skargi Gmina Ostroróg podjęła działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez Wojewodę. W dniu 22 sierpnia 2019 roku Rada Miejska przyjęła uchwałę numer X/97/2019 zmieniającą statut Gminy Ostroróg zgodnie z wytycznymi Wojewody, wszystkie uwagi zostały uwzględnione. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 września 2019 roku pod pozycją 7742. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019, poz. 506) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, lecz może zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od dnia 31 grudnia 2018 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego w trybie art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył ją do sądu administracyjnego. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie był ograniczony terminem do wniesienia skargi. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.; w skrócie P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innym orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr III/23/2018 Rady Miejskiej Ostrorogu z dnia 19 grudnia 2018 roku w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/241/2016 Statut Miasta i Gminy Ostroróg. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z dniem 15 stycznia 2019 roku. Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały. Zatem w takim zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego wydanym w wykonaniu upoważnienia określonego art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz przepisami ustawowymi art. 40 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 18b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019, poz. 506 ze zm.). Należy do kategorii aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie klauzuli generalnej, do których zalicza się akty ustrojowo-organizacyjne gminy. Na mocy zaskarżonej Uchwały wprowadzone zostały zmiany do uchwały Rady Miejskiej Ostrorogu z dnia 28 listopada 2016 roku nr XXVII/241/2016 Statut Miasta i Gminy Ostroróg, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 7 grudnia 2016 roku pod pozycją 7719. Uchwała Nr III/23/2018 została zaskarżona w części obejmującej §1 pkt 12 w zakresie przepisu § 108d ust. 2 o treści "Jeżeli Komisja uzna, że Rada nie jest właściwa do rozpatrzenia skargi, wniosku lub petycji złożonej przez obywateli, Przewodniczący Rady niezwłocznie przekazuje ją właściwemu organowi, o czym powiadamia Radę na najbliższym posiedzeniu, jednocześnie informując odpowiednio skarżącego, wnioskodawcę lub autora petycji". Zaskarżona Uchwała została znowelizowana uchwałą Rady Miejskiej w Ostrorogu nr XXVII/241/2016 z dnia 22 sierpnia 2019 roku, opublikowaną w Dzienniku Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 września 2019 roku pod pozycją 7742. W Statucie Miasta i Gminy Ostroróg stanowiącym Załącznik Nr 1 do uchwały numer XXVII/241/2016 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 28 listopada 2016 roku w sprawie Statutu Miasta i Gminy Ostroróg wprowadzono następujące zmiany: 1) tytuł Rozdziału Via Zasady i tryb działania Komisji Skarg, Wniosków i Petycji otrzymał brzmienie: "Rozdział VIa. Zasady i tryb działania Komisji Skarg, Wniosków i Petycji", 2) § 108d ust. 2 otrzymał brzmienie: "W przypadku uznania, że rozpoznanie skargi, wniosku lub petycji nie leży we właściwości Rady Miejskiej w Ostrorogu, Rada powinna: 1) w przypadku skargi: a) podjąć uchwałę w sprawie przekazania skargi właściwemu organowi i zobowiązać przewodniczącego rady do zawiadomienia o tym skarżącego lub b) podjąć uchwałę w sprawie zwrócenia skargi skarżącemu z jednoczesnym wskazaniem organu właściwego i zobowiązać przewodniczącego rady do zwrócenia skargi skarżącemu z jednoczesnym wskazaniem organu właściwego, 2) w przypadku wniosku podjąć uchwałę w sprawie przekazania wniosku właściwemu organowi i zobowiązać przewodniczącego rady do zawiadomienia o tym wnioskodawcy, 3) w przypadku petycji podjąć uchwałę w sprawie przekazania petycji właściwemu organowi i zobowiązać przewodniczącego rady do zawiadomienia o tym wnoszącego petycję.". Odnosząc się do kwestii podnoszonych w odpowiedzi na skargę wyjaśnić należy, że wcześniejsze uchylenie/zmiana przez organ gminy zaskarżonej Uchwały, w tym uwzględnienie w całości uwag organu nadzoru, nie stanowi przeszkody do rozpoznania skargi Wojewody. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Z sankcją nieważności w różnych gałęziach prawa wiąże się różne skutki. Po pierwsze - czynność dotknięta nieważnością może nie powodować żadnych uznanych przez prawo skutków, traktowana jest jako niebyła i nikogo niewiążąca z mocy samego prawa (nieważność bezwzględna). Po drugie - nieważność może dawać podstawę do obowiązkowego obalenia aktu ze skutkiem wstecznym, tzn. ex tunc (nieważność względna). Po trzecie - nieważność może stanowić podstawę do obalenia aktu ze skutkiem powstającym dopiero od daty jej wzruszenia, tzn. ex nunc. Na gruncie prawa administracyjnego odrzuca się, co do zasady, koncepcję nieważności bezwzględnej, jak również nieważności stanowiącej podstawę do obalenia aktu ze skutkiem powstającym dopiero od daty jego wzruszenia (A. Matan w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że uchylenie zaskarżonej Uchwały na skutek jej zmiany przez organ gminy w zakresie kwestionowanym przez Wojewodę oznacza wyeliminowanie spornej treści Uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Tymczasem stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Zatem w ramach kontroli sądowoadministracyjnej aktualna do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia czy zaskarżoną Uchwałę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z dnia 27 września 2007 roku o sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). W konsekwencji Sąd uznał skargę Wojewody z 19 kwietnia 2019 roku za nadal aktualną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. W myśl art. 169 ust. 4 Konstytucji RP organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (tu: rada miejska) określają ustrój wewnętrzny tych jednostek (tu: miasta i gminy) "w granicach ustaw". Upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne, co oznacza, że ustrój gminy kształtuje jej statut (art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu przejawia się kompetencją samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju. Jednak statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą - statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Na mocy przepisu art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 roku o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. 2018, poz. 130 ze zm.) do ustawy o samorządzie gminny został dodany przepis art. 18b w brzmieniu: "Art. 18b. 1. Rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. 2. W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. 3. Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy." Wykonując obowiązek określony w art. 18b. ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska w Ostrorogu, zaskarżoną Uchwałą, wprowadziła do Statut Miasta i Gminy Ostroróg regulację określającą "zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji". Zgodnie z treścią § 108d ust. 2 znowelizowanego Statutu "Jeżeli Komisja uzna, że Rada nie jest właściwa do rozpatrzenia skargi, wniosku lub petycji złożonej przez obywateli, Przewodniczący Rady niezwłocznie przekazuje ją właściwemu organowi, o czym powiadamia Radę na najbliższym posiedzeniu, jednocześnie informując odpowiednio skarżącego, wnioskodawcę lub autora petycji". Sąd w całości podziela stanowisko Wojewody, który trafnie uznał, że zapis §108d ust. 2 Statut Miasta i Gminy Ostroróg w brzmieniu ustalonym zaskarżoną Uchwałą w oczywisty sposób nie da się pogodzić z regulacją ustawową obejmującą art. 231 oraz art. 243 Działu VIII Skargi i wnioski ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o petycjach (Dz. U. 2018, poz. 870). W świetle treści art.18b. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to rada gminy pozostaje organem właściwym do rozpatrywania skarg na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, a także wniosków oraz petycji składanych przez obywateli. Natomiast zgodnie z zapisami art. 231, art. 243 ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego oraz art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach kompetencja przekazania do właściwego organu skargi lub wniosku, a także kompetencja przesłania petycji, przypisane zostały do organu (adresata), który otrzymał skargę, wniosek lub petycję. Skoro zatem kwestionowane zapisy skarżonej Uchwały dotyczą skarg, wniosków lub petycji kierowanych do rady gminy, to Wojewoda trafnie dostrzega, że kompetencja dotycząca uznania się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia skargi, wniosku, czy petycji, również przynależy do rady gminy, co wymaga wyrażenia woli przez ten organ w formie uchwały, czyli w sposób właściwych dla organu kolegialnego. Określony w treści art. 18b. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek powołania komisji skarg, wniosków i petycji nie stanowi regulacji, która upoważnia do przekazywania innym podmiotom kwestii objętych zakresem rozpatrywania skarg, wniosków i petycji kierowanych do rady gminy. Obowiązek powołania komisji skarg, wniosków i petycji pozostaje bez wpływu strukturę organów gminy uprawnionych do podejmowania działań adresowanych do podmiotów zewnętrznych (art. 11a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Funkcje komisji rady oraz przewodniczącego rady gminy pozostają niezmienione. Komisja jest wewnętrznym organem rady gminy i pełni funkcje pomocnicze wobec tego organu. Przejawy działania komisji, nawet w przypadku komisji, który utworzenie jest obowiązkowe, a ich zakres działania częściowo określony ustawowo, nie mają i nie mogą mieć skutków prawnych zastępowania działań rady gminy w zakresie przynależnych jej kompetencji, jako organu gminy. Analogicznie, zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Z powyższych względów regulacja ustanowiona skarżoną Uchwałą w zakresie w jakim Komisji skarg, wniosków i petycji została powierzona kompetencja do rozstrzygania o tym, że Rada Miejska Ostrorogu nie jest właściwa do rozpatrzenia kierowanych do niej skarg, wniosków i petycji, jako naruszająca w sposób istotny przepisy ustawowe, wymagała usunięcia z obrotu prawnego już od dnia jej wejścia w życie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 1 pkt 12 w zakresie, w jakim dodaje w uchwale nr XXVII/241/2016 Rady Miejskiej w Ostrorogu w sprawie Statutu Miasta i Gminy Ostroróg przepis § 108d ust. 2 O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265), w wysokości [...] zł.