IV SA/Po 286/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S., M. S., P. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia zwrotu środków na podjęcie działalności gospodarczej na raty i odmowa umorzenia zadłużenia oddala skargę w całości Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d oraz art. 76 ust. 7 w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 z późn. zm., dalej: u.p.z.i.r.p.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: K.p.a.) rozłożył dłużnikom solidarnym: M. S., M. S., i P. S. (dalej także: skarżący), zwrot jednorazowo przyznanych M. S. środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...]zł na 2 (dwie) raty płatne w następujących terminach i wysokości: I rata w wysokości: [...] zł w terminie do dnia [...] listopada 2016 r. II rata w wysokości: [...] zł w terminie do dnia [...] grudnia 2016 r. Odmówił dłużnikom solidarnym: M. S., M. S. i P. S. umorzenia zadłużenia z tytułu zwrotu jednorazowo otrzymanych środków na podjęcie działalności gospodarczej w części dotyczącej odsetek ustawowych w wysokości [...] zł i kosztów procesu w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2016 r. M. S., M. S. i P. S. złożyli wnioski o rozłożenie na 2 (dwie) raty należności głównej z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych M. S. środków na podjęcie działalności gospodarczej zgodnie z umową nr [...].1.[...] w sprawie przyznania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej z dnia [...] maja 2014 r. oraz umorzenie odsetek ustawowych od ww. środków i kosztów procesu. W dniu [...] maja 2014 r. pomiędzy M. S. a Starostą S. została podpisana umowa nr [...].1.3./2014 w sprawie przyznania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie której Powiatowy Urząd Pracy w [...] wypłacił M. S. środki na podjęcie działalności gospodarczej z Europejskiego Funduszu Społecznego w wysokości [...] zł. Zabezpieczeniem zwrotu przez M. S. środków otrzymanych na podjęcie działalności gospodarczej wraz z należnymi odsetkami ustawowymi stanowiło poręczenie złożone przez dwóch poręczycieli: M. S. i P. S.. Wobec ujawnienia, iż M. S. w okresie 12 miesięcy po dniu rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej podjął zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, Starosta [...] pismem znak [...] z dnia [...] lutego 2016 r. rozwiązał w trybie natychmiastowym ww. umowę nr [...].1.3./2014. W związku z bezskutecznym upływem terminu zwrotu przez M. S. oraz poręczycieli środków na podjęcie działalności gospodarczej wraz z odsetkami, Powiatowy Urząd Pracy w [...] wystąpił przeciwko M. S., M. S. i P. S. z pozwem o zapłatę. Nakazem zapłaty z dnia [...] czerwca 2016 r. Sąd Rejonowy [...] nakazał pozwanym: M. S., M. S. i P. S. aby zapłacili solidarnie Powiatowi [...] - Powiatowemu Urzędowi Pracy w [...] kwotę [...]zł z ustawowymi odsetkami od dnia [...] maja 2014 r. do dnia zapłaty oraz kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym [...] zł kosztów zastępstwa procesowego powoda. Pozwani nie złożyli sprzeciwu od ww. nakazu zapłaty. Prawomocnemu nakazowi zapłaty Sąd Rejonowy w [...] nadał w dniu [...] września 2016 r. klauzulę wykonalności, przyznając wierzycielowi od dłużników koszty postępowania klauzulowego w wysokości [...] zł. W złożonych wnioskach o rozłożenie na raty należności głównej oraz umorzenie odsetek ustawowych od ww. środków i kosztów procesu, wnioskodawcy podali, że proponują zapłatę należności głównej w dwóch terminach [...] września 2016 r. i [...] października 2016 r. i proszą z uwagi na trudną sytuację finansową o umorzenie w całości lub w części odsetek ustawowych naliczonych od należności głównej oraz odstąpienie od żądania zwrotu kosztów procesu. Na podstawie złożonych wniosków i dołączonych dokumentów Starosta ustalił następujący stan faktyczny dotyczący sytuacji wnioskodawców: M. S. prowadzi działalność gospodarczą od dnia [...] maja 2016 r. Przedmiotem działalności zgodnie z PKD są: pozostałe pozaszkolne formy edukacji, handel energią elektryczną, sprzedaż detaliczna wyrobów tekstylnych, odzieży i obuwia prowadzona na straganach i targowiskach, pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepową, straganami i targowiskami, działalność agencji reklamowych, pozostała działalność profesjonalna, naukowa i techniczna, gdzie indziej niesklasyfikowana, działalność fizjoterapeutyczna. Dochód z tytułu działalności gospodarczej przedstawiał się następująco: maj 2016 r. - przychody [...] zł - wydatki [...] zł = [...] zł, czerwiec 2016 r. - przychody 2.314,00 - wydatki [...] zł = - [...] zł. Z ww. dochodu Wnioskodawca opłaca składkę ZUS w wysokości [...] zł. W/w nie posiada żadnego majątku. Mieszka w wynajmowanym mieszkaniu - opłaty związane z mieszkaniem wynoszą: [...] zł do wspólnoty mieszkaniowej i [...] zł opłata za energię elektryczną co 2 m-ce. P. S. ma na utrzymaniu córkę (1,5 roku) i żonę, która jest na urlopie wychowawczym. Zatrudniony jest w [...] Sp. z o.o. na stanowisku asystent dyspozytora - wynagrodzenie brutto średnie w ciągu ostatnich 12 m-cy - [...] zł miesięcznie. Posiadał częściową niezdolność do pracy, obecnie jest w trakcie składania wniosku o przyznanie grupy inwalidzkiej na kolejne lata, po ciężkim wypadku, po którym wracał 4 lata do zdrowia. Obecnie jest w trakcie starania się o kredyt w wysokości [...] zł. Mieszka w domu jednorodzinnym, który jest własnością jego i żony. Wydatki miesięczne na dom wynoszą ok. [...] zł. M. S. zatrudniona jest w Urzędzie Skarbowym [...] - wynagrodzenie brutto [...] zł miesięcznie. Dochody męża to wynagrodzenie [...] zł brutto. Posiada z mężem kredyty na łączną sumę [...] zł, miesięczna rata [...] zł. Posiada [...]. Wydatki na dom wynoszą ok. [...] zł / m-c. Posiada III stopień grupy inwalidzkiej. W przedmiocie umorzenia stronie ww. zadłużenia w zakresie odsetek i kosztów procesu Powiatowa Rada Zatrudnienia w [...] w dniu [...] września 2016 r. uchwałą nr [...] wyraziła negatywną opinię. Starosta stwierdził, że na dzień wydania decyzji, zadłużenie dłużników solidarnych: M. S., M. S. i P. S. wynosiło łącznie [...] zł, w tym kwota [...]zł - należność główna, [...] zł - odsetki ustawowe, [...] zł - koszty procesu, tj. [...] zł koszty zastępstwa procesowego i [...] zł opłaty sądowe. Zgodnie z art. 76 ust. 7 w zw. z art. 46 ust. 3 u.p.z.i.r.p. Starosta może umorzyć w całości lub w części zwrot jednorazowo przyznanych środków po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Decyzja w przedmiocie umorzenia zadłużenia należy do instytucji uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, iż po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Z treści art. 76 ust. 7 ustawy wynika, że samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu przyznanych środków. Zaistnienie jednej z czterech przesłanek opisanych w pkt 1-4 ustępu 7 artykułu 76 powoduje, że - jak wskazuje na wstępie cytowany art. 76 ust. 7 - "starosta może" umorzyć należności a nie - że starosta umarza (tj. "musi" umorzyć) należności. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Istota takiego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony i oczekiwany przez wnioskodawcę sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Dyspozycja przepisu art. 76 ust. 7 ustawy nie nakłada na starostę obowiązku umorzenia należności nawet w przypadku spełnienia określonych w tej normie przesłanek. Wykładnia przepisu art. 76 ust. 7 wskazuje, iż instytucja umorzenia należności czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo. Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji, uwzględniając interes wierzyciela Powiatu [...] - Powiatowego Urzędu Pracy w [...], który jest zobowiązany do odzyskania środków publicznych, ocenił czy w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja umożliwiająca dokonanie przez organ wyboru rozstrzygnięcia zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. M. S. zgodnie z jego oświadczeniem nie posiada majątku, z którego można egzekwować należności, zatem z uwagi na sam brak posiadania majątku można uznać, że spełniona byłaby przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy. W/w prowadzi jednak działalność gospodarczą i osiąga z niej przychód, nie mając jednocześnie nikogo na utrzymaniu, zatem nie zachodzi przesłanka z pkt 2 art. 76 ust 7 ustawy. M. S. jest młodym przedsiębiorcą i stan faktyczny sprawy uzasadnia przypuszczenie, że sytuacja materialna strony może się poprawić i będzie mógł on uiścić całą należność. Dochody z tytułu działalności gospodarczej w maju i czerwcu 2016 r. potwierdzają zróżnicowaną wysokość dochodu strony i jej możliwości zarobkowe. Mając na uwadze, iż strona jest przedsiębiorcą osiągającym przychody, brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne, tj. przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy. W stosunku do strony nie zachodzi przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 3 ww. ustawy. Nie można w przedmiotowej sprawie również pominąć, że umowa o przyznaniu środków na podjęcie działalności gospodarczej została zabezpieczona umową poręczenia przez dwóch poręczycieli (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2016 r. II SA/Bd 1216/15). Zgodnie z art. 876 § 1 Kodeksu cywilnego poręczyciele zobowiązali się wykonać zobowiązanie, gdyby strona go nie wykonała. Strona oferując zabezpieczenie otrzymanych środków poprzez poręczenie dwóch osób fizycznych, zgodziła się na egzekwowanie długu od tych osób w sytuacji własnej złej sytuacji finansowej. Organ posiada tytuł wykonawczy zasądzający należności również od poręczycieli: M. S. i P. S.. P. S. osiąga wynagrodzenie brutto (średnie w ciągu ostatnich 12 m-cy) - [...] zł miesięcznie, ma na utrzymaniu córkę (1,5 roku) i żonę. Obecnie jest w trakcie starania się o kredyt w wysokości [...] zł, co potwierdza, iż jego sytuacja finansowa umożliwia ubieganie się o kredyt. Jest wraz z żoną właścicielem domu jednorodzinnego. Z kolei M. S. osiąga wynagrodzenie brutto w wysokości [...] zł miesięcznie. Nie ma nikogo na utrzymaniu, a dochody męża wynoszą [...] zł brutto miesięcznie; posiada majątek. Z powyższego wynika zatem, że istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że ewentualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne zarówno przeciwko M. S., jak i w szczególności przeciwko M. S. i P. S. byłoby skuteczne co najmniej z osiąganych przez W/w poręczycieli wynagrodzeń za pracę. W tym stanie rzeczy decyzja o umorzeniu odsetek i kosztów postępowania pozostawałaby w sprzeczności z interesem społecznym. W interesie społecznym leży przede wszystkim to, by środki należne do zwrotu przez osobę, która nie spełniła zobowiązań wynikających z zawartej umowy określającej warunki wykorzystania tych środków, zostały zwrócone. Należności strony do zwrotu stanowią bowiem środki publiczne, a zatem obowiązkiem organu jest podejmować działania mające na celu ich wyegzekwowanie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie należy zdaniem organu I instancji kierować się uzasadnionym interesem wierzyciela, interesem społecznym oraz słusznym interesem strony. Interes stron jako dłużników nie może jednak być traktowany w sposób preferencyjny, bowiem przez uzasadniony interes wierzyciela należy rozumieć doniosłe cele społeczne i zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. Zdaniem Starosty podjęcie decyzji o umorzeniu zadłużenia w zakresie odsetek i kosztów procesu chociażby w części, w ustalonym stanie faktycznym narażałoby interes społeczny na bezpodstawne uszczuplenie publicznych środków finansowych. W oparciu o ustalony stan faktyczny Starosta podjął decyzję o rozłożeniu dłużnikom solidarnym: M. S., M. S. i P. S. zwrotu jednorazowo przyznanych M. S. środków na podjęcie działalności gospodarczej na 2 raty, co jest zgodne z wnioskiem stron oraz o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu jednorazowo otrzymanych środków na podjęcie działalności gospodarczej w części dotyczącej odsetek ustawowych i kosztów procesu. Odwołanie od decyzji organu I instancji co do jego punktu 2 wnieśli skarżący reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Zarzucili jej obrazę prawa materialnego, tj. art. 76 ust 7 u.p.z.i.r.p., poprzez nieprawidłowe uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do rozłożenia na raty należności oraz umorzenia kosztów oraz odsetek. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że w orzecznictwie przyjmuje się jednak, iż opinia powiatowej rady zatrudnienia nie ma charakteru wiążącego. Brak opinii byłby brakiem formalnym skutkującym nawet tylko z tego względu uchylenie decyzji. Jednak opinia negatywna nie ma wpływu na rozstrzygniecie, albowiem ustawodawca nie wskazał na konieczność wyrażenia zgody powiatowej rady zatrudnienia na umorzenie należności, a jedynie wskazał na obowiązek przedstawienia stanowiska tej rady przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności (wyr. WSA w Krakowie z 13.2.2013 r., III SA/KR 423/12, Legalis). Decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Jednak - na co zwrócił uwagę WSA w Poznaniu w wyroku z 23.10.2013 r. (II SA/PO 737/13, Legalis) - decyzja nie może mieć zupełnie dowolnego charakteru. Sąd wskazał, że organy administracji publicznej są w takim wypadku zobowiązane do dokładnego ustalenia i rozważenia całego stanu faktycznego oraz do przekonującego uzasadnienia przyjętego sposobu załatwienia sprawy. Dotyczy to także decyzji w przedmiocie rozłożenia należności na raty. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda, organ II instancji) decyzją z dnia 20 stycznia 2017 r. Na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.i.r.p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji przedstawił stan sprawy i znajdujące zastosowanie w sprawie regulacje prawne. Podkreślił, że w wypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Na organie administracji spoczywa obowiązek rzetelnego zbadania stanu faktycznego, wysłuchania argumentów stron i wyjaśnienia w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia motywów, jakimi kierował się wydając decyzję w granicach uznania administracyjnego. Wojewoda stwierdził, że Starosta spełnił wymogi dotyczące zbadania sytuacji materialnej skarżących i miał podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. Nie można uznać, iż organ I instancji swobodnie ocenił zebrany materiał dowodowy, ponieważ w uzasadnieniu do decyzji wskazał z powodu jakich okoliczności faktycznych odmówiono wnioskodawcom umorzenia odsetek i kosztów postępowania sądowego od zwrotu środków przyznanych jednorazowo na podjęcie działalności gospodarczej. Organ II instancji przeanalizował sytuację materialną i finansową M. S., M. S. i P. S., biorąc pod uwagę wysokość ponoszonych przez nich wydatków i zestawiono wskazane kwoty z wysokością pobieranych dochodów. Wszystkie te ustalenia wskazywały w ocenie Wojewody, że można skutecznie dochodzić odsetek i kosztów postępowania sądowego od skarżących oraz że Starosta zasadnie wskazał, iż decyzja o umorzeniu odsetek i kosztów postępowania pozostałaby w sprzeczności z interesem społecznym, a należności do zwrotu stanowią środki publiczne, a zatem obowiązkiem organu jest podejmować działania mające na celu ich wyegzekwowanie na podstawie przepisów prawa. Decyzja Wojewody Wielkopolskiego zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez M. S., M. S. i P. S. reprezentowanych przez zawodowego pełnomocnika. W skardze zarzucono obrazę prawa materialnego, tj. art. 76 ust u.p.z.i.r.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do rozłożenia na raty należności oraz umorzenia kosztów oraz odsetek oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie kosztów - zarówno odsetek jak i kosztów procesu, względnie do przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżących Wojewoda nieprawidłowo uznał, że skarżący nie kwalifikują się do umorzenie przynajmniej części należności, zwłaszcza iż koszty sądowe są niejako "wzbogaceniem" organu, albowiem zostały zasądzone na ich rzecz z uwagi na reprezentowanie przez pracownika organu będącego jednocześnie profesjonalnym pełnomocnikiem. W uzasadnieniu skargi powtórzono także argumenty odwołania dotyczące niewiążacego charakteru opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia oraz wymogów, jakim musi odpowiadać decyzja administracyjna mająca charakter uznaniowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.i.r.p. Spór dotyczy zasadności odmowy umorzenia skarżącym zadłużenia z tytułu zwrotu jednorazowo otrzymanych środków na podjęcie działalności gospodarczej w części dotyczącej odsetek ustawowych i kosztów procesu. Art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. stanowi, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia umorzenia należności z tytułu przyznanych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarcze na mocy umowy zawartej przez skarżącego M. S. ze Starostą [...]. Jak wynika z treści przedstawionej wyżej regulacji, rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wynika z użytego w tym przepisie sformułowania "może umorzyć". Orzekanie przez organy administracji w ramach tego uznania nie oznacza dowolności w rozstrzyganiu sprawy, ale musi wynikać z okoliczności tej sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny legalności działań organów w ramach uznania sprowadza się zatem do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego. Sam wybór rozstrzygnięcia przez organy pozostaje już poza kontrolą sądową. Starosta podejmuje decyzję o odroczeniu, rozłożeniu na raty, czy umorzeniu całości lub części nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2007 r., I OSK 576/06, LEX nr 341251). Pierwszym obowiązkiem organu – zanim przejdzie do działania w ramach uznania – jest zbadanie, czy w sprawie występuje któraś z czterech wyżej wskazanych przesłanek. Wystąpienie którejś w tych przesłanek pozwala na działanie w ramach uznania, z kolei brak przesłanek wymienionych w punktach 1-4 art. 76 ust. 7 u. p.z.i.r.p. wyklucza pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie należności. Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji potwierdza, że badano wystąpienie każdej z powyższych przesłanek. W odniesieniu do przesłanki określonej w punkcie 1 organ stwierdził, że skarżący M. S. nie posiada majątku, z którego można by dochodzić należności. Organ wskazał jednak, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą i osiąga z niej przychód, nie mając jednocześnie nikogo na utrzymaniu. Zróżnicowana wysokość dochodu i młody wiek skarżącego uzasadniają twierdzenie, że jego możliwości zarobkowe pozwolą w przyszłości na uiszczenie należności. Słusznie Starosta stwierdził, że przesłanka wymieniona w pkt 3 nie występuje, co jest w sprawie oczywiste. Gdy zaś chodzi o przesłankę określoną w punkcie 4 organ I instancji przyjął, że z uwagi na status skarżącego jako przedsiębiorcy osiągającego przychody, brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty jednorazowo przyznanych środków przewyższającej wydatki egzekucyjne. Analiza przesłanek z art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. przeprowadzona została także przez organ II instancji, który podzielił wciągnięte z niej przez Starostę wnioski. Zauważyć należy także, że ustalenia te nie były kwestionowane w odwołaniu ani w skardze. Odmawiając stronie skarżącej umorzenia wskazanych należności organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, na których podstawie, w granicach uznania administracyjnego uznały, że brak jest przesłanek do zastosowania dobrodziejstwa z art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że decyzja o umorzeniu pomocy pozostawałaby w sprzeczności z interesem społecznym. Nie można także w przedmiotowej sprawie abstrahować od faktu, że umowa o przyznaniu środków na podjęcie działalności gospodarczej została zabezpieczona umową poręczenia przez dwóch poręczycieli (por. prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 31.05.2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1216/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący M. S., oferując zabezpieczenie otrzymanych środków poprzez poręczenie dwóch osób fizycznych, zgodził się na egzekwowanie długu od tych osób w sytuacji własnej niewydolności finansowej. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 46 ust. 6 u.p.z.i.r.p. wydane zostało rozporządzenia Ministra Pracy I Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2012 r., poz. 457) Zgodnie z § 10 tego rozporządzenia formą zabezpieczenia zwrotu refundacji lub dofinansowania może być poręczenie, weksel z poręczeniem wekslowym (aval), gwarancja bankowa, zastaw na prawach lub rzeczach, blokada środków zgromadzonych na rachunku bankowym albo akt notarialny o poddaniu się egzekucji przez dłużnika, a w przypadku poręczenia zwrotu refundacji lub dofinansowania przez osobę fizyczną poręczyciel przedkłada staroście oświadczenie o uzyskiwanych dochodach ze wskazaniem źródła i kwoty dochodu oraz o aktualnych zobowiązaniach finansowych z określeniem wysokości miesięcznej spłaty zadłużenia, podając jednocześnie imię, nazwisko, adres zamieszkania, numer PESEL, jeżeli został nadany, oraz nazwę i numer dokumentu potwierdzającego tożsamość. Wśród przesłanek zastosowania umorzenia należności wskazanych w art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. ustawodawca nie wymienił kwestii zabezpieczeń z § 10 rozporządzenia Ministra Pracy I Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. Umowy poręczenia nie mogą być zatem przez organy traktowane jako ustawowa negatywna przesłanka do umorzenia należności, jednak zignorowanie ich zawarcia mogłoby z kolei prowadzić do sytuacji paradoksalnych. Zgodnie z art. 876 § 1 k.c. przez umowę poręczenia poręczyciel zobowiązuje się względem wierzyciela wykonać zobowiązanie na wypadek, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał. Niewykonanie zobowiązania przez dłużnika może zaś wynikać m. in. z okoliczności, które w świetle art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. mogą stanowić podstawę umorzenia należności. Pomijanie zatem zawarcia umów poręczenia w trakcie rozpoznawania spraw o umorzenie należności mogłoby prowadzić do iluzoryczności poręczenia, którego celem jest przecież wyłącznie zabezpieczenie zwrotu środków. W toku postępowania organy obu instancji, analizując sytuacje materialną M. S. i P. S., naruszyły art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. Regulacje w nim zawarte nie dają bowiem możliwości analizowania sytuacji materialnej poręczycieli. Podstawą zastosowania dobrodziejstwa z art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. może być wyłącznie sytuacja osoby, która na podstawie umowy cywilnoprawnej otrzymała jednorazowo środki na podjęcie działalności – wynika to wprost z zapisów punktów 1), 2) i 3) art. 76 ust. 7. To naruszenie prawa nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu brak jest podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutów podnoszonych w skardze. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się przekroczenia przez organy orzekające w sprawie granic uznania administracyjnego. Niezasadny jest także zarzut dotyczący oparcia się przez organy na uchwale nr [...] Powiatowej Rady Zatrudnienia w [...] z dnia [...] września 2016 r. Uchwałą tą Rada wyraziła swą negatywną opinię odnośnie umorzenia należności i niewątpliwie to stanowisko nie ma ona dla organów mocy wiążącej. Analiza zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz postępowania organów nie wskazuje jednak, by w taki – wiążący – sposób organy uchwałę Rady Zatrudnienia potraktowały. Decyzje zawierają własne ustalenia organów, stanowisko Rady zostało natomiast jedynie przedstawione jako element stanu faktycznego. Sąd nie znajduje także uzasadnienia dla twierdzenia skargi, że sporne w sprawie należności są niejako "wzbogaceniem" organu. Są one skutkiem opóźnienia w zwrocie przyznanych środków oraz wszczętego w związku z tym postępowania sądowego zakończonego prawomocnym nakazem zapłaty w postępowaniu upominawczym, którym nakazano skarżącym solidarnie zapłatę Powiatowi [...] – Powiatowemu Urzędowi Pracy w [...] kwoty [...]zł z ustawowymi odsetkami oraz kwoty [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Koszty postępowania klauzulowego wyniosły [...] zł. Nie można zatem przyjmować, że należności te winny być traktowane inaczej niż należność główna, której to zwrot organ I instancji rozłożył na raty. Mając na uwadze powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił ja na podstawie art. 151 P.p.s.a.