IV SA/Po 287/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi "T" sp. z o.o. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru sanitarnego I. uchyla pkt 2 zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] w pkt 3 II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części uchylonej III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej spółki z o.o. "T" kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 240 (dwieścieczterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus KB/ Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 27 ust. 1, art. 36 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r., nr 90, poz. 575 ze zm. ) i art. 27 ust. 1 oraz art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. z 2001 r., nr 63, poz. 634 ze zm.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zarządził w pkt I. 1. ww. decyzji doprowadzić do prawidłowego stanu sanitarno-technicznego pomieszczenie socjalne, w pkt I. 2. ww. decyzji zapewnić możliwość korzystania z WC dla pracowników targowiska i w pkt I. 3. ww. decyzji opracować, wdrożyć i przestrzegać zasad instrukcji dobrej praktyki higienicznej oraz w pkt II. ww. decyzji obciążył "T" sp. z o.o. kosztami kontroli, w wyniku której stwierdzono naruszenie obowiązujących wymogów sanitarno-higienicznych w wysokości 77,80 zł. W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli dopatrzono się uchybień sanitarno-higienicznych, które nie zapewniały prawidłowości warunków sanitarno-higienicznych wymaganych przy prowadzeniu kontrolowanej działalności. Odwołując się od powyższej decyzji "T" sp. z o.o. wskazała, iż nie prowadzi własnej działalności handlowej, nie produkuje ani nie przechowuje artykułów spożywczych, a jedynie organizuje miejsca handlu na targowisku, sprzątanie, wywóz śmieci, zapewnia możliwość korzystania z energii elektrycznej oraz dostęp do WC. Odwołująca się wskazała, iż kontrolowane biuro targowiska nie jest pomieszczeniem socjalnym targowiska, zaś instrukcja dobrej praktyki higienicznej dotyczy zakładów i wymagań w procesie produkcji i w obrocie środkami spożywczymi oraz materiałami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie przepisów art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 105 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa), po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące obowiązku określonego w pkt I. 1. ww. decyzji, a także utrzymał w mocy obowiązek wykonania pkt I. 3. ww. decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w związku z wniesionym odwołaniem przeprowadzono w dniu 1 kwietnia 2004 r. kontrolę targowiska przez przedstawicieli Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, w wyniku której stwierdzono wykonanie pkt I. 1. ww. decyzji w postaci doprowadzenia do należytego stanu techniczno-sanitarnego pomieszczenie socjalne. Jednakże w dniu kontroli stwierdzono, iż targowisko Plac W. nie posiada instrukcji dobrej praktyki higienicznej, mimo że targowisko Plac W. jest miejscem na którym zlokalizowane są stragany prowadzące sprzedaż m. in. żywności, w związku z czym jest to w rozumieniu ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia zakład obrotu żywnością, a co za tym idzie targowisko Plac W- musi dostosowywać się do przepisów sanitarnych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami (Dz. U. z 2002 r., nr 234, poz. 1979) również w kwestii opracowania instrukcji dobrej praktyki higienicznej obiektu. W skardze z dnia 21 maja 2004 r. pełnomocnik "T" spółki z o.o. z siedzibą w P, zarzucił zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i utrzymanej w mocy tą decyzją, decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego naruszenie art. 27 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 9, 10 i 33 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz przepisów proceduralnych- art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Strona skarżącą wniosła o uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w zakresie rozstrzygnięcia w punkcie 2 sentencji decyzji, które utrzymuje w mocy obowiązek opracowania, wdrożenia i przestrzegania zasad instrukcji dobrej praktyki higienicznej oraz o uchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w części, w jakiej nakłada na stronę ten obowiązek. W uzasadnieniu wskazano, iż strona skarżąca nie jest podmiotem, który w świetle obowiązujących przepisów zobowiązany byłby do opracowania instrukcji dobrej praktyki higienicznej. Strona skarżąca wskazała również, iż nie prowadzi działalności w zakresie produkcji, handlu i przechowywania artykułów spożywczych, a jedynie zajmuje się organizacją funkcjonowania targowisk, na których prowadzony jest handel między innymi artykułami spożywczymi. Strona skarżąca dodała, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o warunkach żywności i żywienia wymagania w zakresie właściwej jakości zdrowotnej żywności, w tym wymagania dotyczące pomieszczeń, urządzeń oraz ich lokalizacji dotyczą produkcji żywności, dozwolonych substancji dodatkowych lub innych składników żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością lub obrotu tymi produktami, zaś strona skarżąca nie jest producentem tych produktów, ani nie prowadzi działalności w zakresie obrotu tymi produktami, a co za tym idzie nie jest zatem zakładem obrotu żywnością, jak bezpodstawnie przyjmuje to organ drugiej instancji w uzasadnieniu swej decyzji. Strona skarżąca stwierdziła także, iż organy administracji wydały zaskarżone decyzje nie zebrawszy w ogóle materiału dowodowego, z którego wynikałby obowiązek strony nałożony w tych decyzjach, a w uzasadnieniach prawnych i faktycznych decyzji brak jest jakiegokolwiek wywodu, z którego wynikałoby, że strona skarżąca należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do dopełnienia takiego obowiązku, Strona skarżąca dodała, iż organy (w szczególności organ drugiej instancji) uchybiły też obowiązkowi wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiły wiarygodności argumentom i wyjaśnieniom strony przedstawionym w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu, organ II instancji wskazał, iż z istoty sprzedaży targowiskowej wynika, iż żaden z pojedynczych podmiotów prowadzących sprzedaż na straganie zlokalizowanym na targowisku nie jest w stanie samodzielnie zapewnić warunków, jakie przepisy prawa ustanawiają dla handlu żywnością, takich np. jak zapewnienie bieżącej wody, urządzeń chłodniczych itp., a aby warunki te zostały zapewnione, konieczne jest działanie organizatora miejsca tej działalności, czyli w tym wypadku podmiotu zarządzającego targowiskiem. To samo dotyczy obowiązku opracowania, wdrożenia i przestrzegania zasad instrukcji dobrej praktyki higienicznej, który to obowiązek jest przedmiotem skargi, gdyż żaden pojedynczy sprzedawca na straganie, bez przyjęcia rozwiązań dla całego targowiska, nie może obowiązku tego spełnić. Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r., pełnomocnik strony skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako: ppsa). Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją, a jest natomiast zobowiązany do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane w obu instancjach były wadliwe z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni, czyli błędnie pojęły treści lub znaczenia przepisów ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia. To naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, a prawidłowe zrozumienie treści przepisów ustawy o warunkach żywienia i żywności przez organy administracji skutkowałoby odmiennymi rozstrzygnięciami. Należy wskazać, iż decyzja organu pierwszej instancji w punkcie I. 3. nakłada, a decyzja organu drugiej instancji w punkcie 2. utrzymuje w mocy obowiązek opracowania, wdrożenia i przestrzegania zasad instrukcji dobrej praktyki higienicznej przez stronę skarżącą. Podstawę prawną tego obowiązku organy upatrują w powołanych w decyzjach przepisach ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia. Jednocześnie wskazując, iż z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy wynika, iż zakładem definiowanym jako miejsce wykonywania działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością, jest targowisko Zdaniem Sądu jest to błędna interpretacja ww. przepisu, gdyż strona skarżąca nie jest zakładem w rozumieniu przepisów ustawy o warunkach żywienia i żywności, a co za tym idzie nie może być podmiotem, który w świetle obowiązujących przepisów zobowiązany byłby do wprowadzenia instrukcji dobrej higieny. Strona skarżąca nie prowadzi działalności w zakresie produkcji, handlu i przechowywania artykułów spożywczych, a jedynie zajmuje się organizacją funkcjonowania targowisk, na których prowadzony jest, przez inne podmioty niż skarżąca, handel między innymi artykułami spożywczymi ( gdyż na targowisku sprzedawane jest także odzież, kosmetyki, kwiaty itp.). Świadczy o tym także przedmiot działalności strony skarżącej wskazany w aktualnym wypisie z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego nie wynika, by strona skarżąca prowadziła działalności w zakresie produkcji handlu i przechowywania artykułów spożywczych. Skoro strona skarżąca nie jest producentem tych produktów, ani nie prowadzi działalności w zakresie obrotu tymi produktami, to nie jest tym samym zakładem obrotu żywnością, jak bezpodstawnie przyjmuje to organ drugiej instancji w uzasadnieniu swej decyzji, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, obrót żywnością to "wszelkie formy dysponowania żywnością, odpłatne lub nieodpłatne, mające na celu dostarczanie żywności konsumentom, w tym sprzedaż hurtowa lub detaliczna, przechowywanie i przewóz", a zakład, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, to miejsce wykonywania działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością, na wszystkich lub wybranych etapach tej działalności, począwszy od przygotowania do wprowadzenia do obrotu gotowych produktów pierwotnych aż do oferowania do sprzedaży lub dostarczania żywności końcowemu konsumentowi, odpłatnie lub nieodpłatnie. Zdaniem Sądu, jako że według art. 27 ust. 1 ww. ustawy, wymagania w zakresie właściwej jakości zdrowotnej żywności, w tym wymagania dotyczące pomieszczeń, urządzeń oraz ich lokalizacji dotyczą produkcji żywności, dozwolonych substancji dodatkowych lub innych składników żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością lub obrotu tymi produktami, to skutkiem tego jest, iż to podmioty (przedsiębiorcy) korzystający z targowisk prowadzonych przez stronę skarżącą, a nie strona skarżąca dysponują żywnością, dostarczają ją konsumentowi, sprzedają hurtowo bądź detalicznie, przechowują, przewożą, produkują, przygotowują do wprowadzania do obrotu, oferują do sprzedaży i to właśnie ww. podmioty są zobowiązane do wdrożenia działań w zakresie dobrej praktyki higienicznej, a taki obowiązek nie spoczywa na stronie skarżącej. Dodatkowo, Sąd dopatrzył się także uchybień obowiązkom wynikającym z art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie, organy obu instancji wydały zaskarżone decyzje nie zebrawszy w pełni materiału dowodowego, z którego wynikałby obowiązek strony skarżącej nałożony w tych decyzjach, a w uzasadnieniach swoich orzeczeń nie wskazały na przekonywujące argumenty za uznaniem strony skarżącej za zobowiązaną do wydania instrukcji dobrej praktyki higienicznej. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zaniedbania organu administracji państwowej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również jego uproszczona ocena jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 503 / 81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 54). Tymczasem, w ocenie Sądu, wnioski, jakie organy obu instancji wyprowadziły z analizy stanu faktycznego- kontroli siedziby biura zarządcy targowiska są chybione i nie stanowią pełnego uzasadnienia dla przyjęcia wskazanej w decyzjach konkluzji. Należy także zgodzić się z argumentami strony skarżącej zawartymi w skardze, iż organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji, powodów dla których odmówiły wiarygodności argumentom i wyjaśnieniom strony skarżącej przedstawionym w odwołaniu. Okoliczności tych w niniejszej sprawie nie rozważono a na dodatek nie uzasadniono swoich twierdzeń, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd a podstawie art. 152 ppsa orzekł o niewykonaniu decyzji w części uchylonej. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny rozważyć możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a określając jego zakres oraz orzekając w sprawie uwzględnić wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. /-/E.Makosz-Frymus /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Za nieobecnego sędziego /-/E.Makosz-Frymus KB/