IV SA/Po 287/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej k.p.a.), w związku z 2 pkt 7 lit. a, art. 9, art. 12, art. 23 oraz art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawionym do alimentów (j.t. Dz. U. z 2021r. poz. 877 - dalej ustawa), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej organ I instancji) z dnia [...] października 2021 r. nr [...], orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta P. decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] przyznał na rzecz G. Z. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od [...] października 2020 r. do [...] września 2021 r. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] w ten sposób, że przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] stycznia 2021 r. do [...] marca 2021 r., w wysokości po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] kwietnia 2021 r. do [...] maja 2021 r. oraz w wysokości po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] czerwca 2021 r. do [...] września 2021 r. z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. G. Z. w dniu [...] października 2021 r. poinformowała, że K. Z. zmarł w dniu [...]. a o śmierci dowiedziała się [...] stycznia 2021 r. W ocenie organu I instancji powyższe okoliczności powodują, iż M. P. od [...] stycznia 2021 r. do [...] stycznia 2021 r. nie była uprawniona do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w pełnej wysokości, a od [...] lutego 2021 r. całkowicie ustało prawo do otrzymywania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz G. Z., gdyż brak jest osoby zobowiązanej do świadczenia alimentacyjnego. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, ze kwota [...]zł pobrana przez M. P. tytułem świadczenia pieniężnego z funduszu alimentacyjnego na rzecz G. Z. w okresie od [...] stycznia 2021 r. do [...] września 2021 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym podlegającym zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Dalej organ I instancji wskazał, że kwota [...]zł. została wpłacona na konto P. C. Ś. przed wydaniem decyzji, zatem łączna kwota do spłaty na dzień sporządzenia decyzji wynosi [...] zł. M. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym potwierdziła pobranie świadczenia alimentacyjnego w kwocie [...]zł i poinformowała, że w dniu [...] października 2021 r. zwróciła ww. kwotę. Skarżąca podniosła, że w lutym 2021 r. poinformowała organ I instancji o śmierci byłego męża składając akt zgonu zmarłego i z tego względu nie zgadza się z decyzją organu I instancji w zakresie obowiązku zwrotu świadczenia wraz z odsetkami. Po rozpoznaniu odwołania Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z akta sprawy wynika, iż skarżąca poinformowała o śmierci ojca G. Z. dopiero w październiku 2021 r., a nie jak twierdzi w odwołaniu w lutym 2021 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem jej oświadczenie z dnia [...] lutego 2021 r., w którym wnosi o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek rodzinny na rzecz córki G. oraz uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki G. "ze względu na podjęcie zatrudnienia od [...] stycznia 2021 r." W oświadczeniu tym nie ma informacji o śmierci K. Z., jak również nie załączono do niego aktu zgonu ww. W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie G. Z. z [...] października 2021 r. o rezygnacji "ze świadczeń alimentacyjnych ze względu na to, że ojciec nie żyje [...] r." Wreszcie kopia aktu zgonu K. Z. została złożona do akt sprawy dopiero wraz z odwołaniem. Nadto, pomimo śmierci K. Z. skarżąca nadal pobierała świadczenie z funduszu alimentacyjnego, choć mogła zwracać je niezwłocznie po otrzymaniu. Reasumując Kolegium uznało, organ I instancji prawidłowo orzekł o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego przez M. P. tytułem świadczenia pieniężnego z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia [...] stycznia 2021 r. do [...] września 2021 r. na rzecz G. Z. łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi do dnia spłaty należności. Organ odwoławczy zaznaczył, że przepisy art. 23 ustawy są w tym zakresie jednoznaczne, otóż odsetki liczone są od dnia wypłaty nienależnych świadczeń, zatem w tym zakresie organ I instancji nie mógł przyjąć innego rozstrzygnięcia. Kolegium podkreśliło jednak, że niniejsze rozstrzygnięcie nie oznacza, że skarżąca nie ma możliwości ubiegania się o zwolnienie z obowiązku uiszczenia odsetek ponieważ w art. 23 ust. 5 ustawy przewiduje się możliwość wystąpienia przez osobę zobowiązaną do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia do organu administracji z żądaniem umorzenia naliczonych odsetek. Wymaga to wszczęcia odrębnego postępowania, które będzie możliwe po prawomocnym zakończeniu niniejszego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w ramach niniejszego postępowania tut. Kolegium nie może orzec w tym zakresie i nie jest uprawnione do zajęcia formalnego stanowiska, a tym bardziej okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do uwzględnienia wniesionego odwołania. Okoliczność, iż skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego w oświadczeniu z [...] lutego 2021 r. a mimo to organ I instancji przez kolejne miesiące nie podjął działań w tym zakresie niewątpliwie przemawia na korzyść M. P.. Upływ znacznego okresu od powzięcia przez organ administracji informacji o woli uprawnionej rezygnacji ze świadczenia, a uruchomieniem postępowania w zakresie zwrotu daje pewne podstawy do domagania się umorzenia naliczonych odsetek. M. P. kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca podniosła, ze zwróciła pobrane świadczenie a od czasu śmierci ojca małoletniej nie otrzymuje żadnej renty socjalnej i córka jest na jej wychowaniu i utrzymaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na wstępie należy zauważyć, że świadczenie, którego zwrotu dotyczy zaskarżona decyzja zostało przyznane na rzecz małoletniej uprawnionej – G. Z., a pobrane przez skarżącą, jako przedstawiciela ustawowego uprawnionej. Dalej należy stwierdzić, że okolicznością niesporną w sprawie jest fakt zgonu dłużnika alimentacyjnego – K. Z. (ojca G. Z.) w dniu [...] r. w P., co potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy kopia odpisu skróconego aktu zgonu załączona przez skarżącą do złożonego odwołania (k. 3 akt organu II instancji). Śmierć dłużnika alimentacyjnego skutkuje utratą prawa do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. W świetle ustawowej definicji, osobą uprawnioną w rozumieniu ustawy jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11 ustawy). Zależność uprawnienia do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest ściśle i obiektywnie powiązana z osobą dłużnika alimentacyjnego. Skoro w związku ze śmiercią dłużnika alimentacyjnego wygasł jego obowiązek alimentacyjny, od dnia zgonu dłużnika jego córce nie przysługuje również świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji ustaliły, że w związku ze śmiercią dłużnika alimentacyjnego w sprawie wystąpiła – według ich oceny - przesłanka nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego zawarta w art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. Organy obydwu instancji oparły się na literalnym brzmieniu przytoczonych przepisów, pomijając jednak konieczność uwzględnienia przy ich interpretacji kontekstu aksjologicznego, tj. wartości, na jakich opiera się ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i które to wartości zostały wyrażone w preambule ustawy. Argumenty aksjologiczne doprowadziły do powstania trwałej już linii orzeczniczej, która przyjmuje odmienną interpretację przywołanych przepisów, od tej, którą prezentują organy orzekające w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że przesłanki wskazane w art. 2 pkt 7 lit. a ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym - zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1023/17 i przywołane tam orzecznictwo (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Podstawa zwrotu określona w art. 2 pkt 7 lit. a ustawy, nawiązuje do zaniechania udzielenia organowi informacji w trakcie korzystania ze świadczenia (zob. A. Korcz-Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, str. 70-71, tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2903/15, którego wywody i argumentację w pełni podziela skład orzekający w tej sprawie). Dlatego też w postępowaniu o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy. Zdaniem Sądu przyjęcie, że pobrane świadczenie było nienależne w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a ustawy wymagało zatem wykazania negatywnego zachowania świadczeniobiorcy ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 i 23 ust. 1 ustawy obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 826/09). W podsumowaniu tego wywodu podkreślenia wymaga, że dokonując wykładni ww. pojęć należy odróżniać "nienależnie pobrane świadczenia" od "świadczenia nienależnego". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) (por. wyroki WSA w Krakowie z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1037/15, w Poznaniu z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 782/12 oraz z 22 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 478/10). Do wydania decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane nie wystarczy ustalenie, że świadczenie zostało wypłacono mimo "ustania albo wstrzymania prawa do świadczeń". Ustalenie tych okoliczności pozwala jedynie na wniosek, że świadczenie jest świadczeniem nienależnym. Natomiast dla zastosowania wskazanej przez organy podstawy prawnej (art. 2 pkt 7 lit. a ustawy) niezbędne jest wykazanie, że osoba, która to świadczenie pobrała miała lub powinna mieć świadomość tego, że świadczenie jej nie przysługiwało. Dla skutecznego postawienia stronie zarzutu nienależnie pobranego świadczenia należy wykazać, że osoba uprawniona została prawidłowo poinformowana, jakie okoliczności powodują ustanie prawa do świadczeń. "Nienależne świadczenie" traktowane jest zatem jako pojęcie obiektywne, występujące wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przenosząc powyższy pogląd na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organy obydwu instancji powinny podjąć kroki w celu ustalenia nie tylko okoliczności wiążących się z obiektywnym faktem śmierci dłużnika alimentacyjnego, lecz także ze zbadaniem elementów subiektywnych, odnoszących się do świadomości i zamiaru osoby pobierającej świadczenie, czyli skarżącej. Stwierdzenie niespornego faktu, że dłużnik alimentacyjny zmarł [...] r. pozwalało na uznanie, że od tej daty córce skarżącej nie należy się już świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Jednakże do wydania rozstrzygnięcia zobowiązującego do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego konieczne było stwierdzenie, że skarżąca wiedziała o tym fakcie, a pomimo to pobrała świadczenie nienależnie, nie informując w odpowiednim czasie organu. Organy obydwu instancji skupiły się wyłącznie na tym, że w decyzji o przyznaniu świadczenia, skarżąca została pouczona o wspomnianym obowiązku. W związku z tym organy wywodziły tezę, że skoro skarżąca została pouczona, to miała świadomość, że pobrała świadczenie nienależne. Jest to teza chybiona w świetle okoliczności znajdujących odzwierciedlenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie złożone przez uprawioną do świadczenia G. Z., że o śmierci ojca dowiedziała się [...] stycznia 2021 r. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca wbrew stanowisku zawartemu w odwołaniu poinformowała o śmierci ojca G. Z. dopiero w październiku 2021 r., a nie w lutym 2021 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie M. P. z [...] lutego 2021 r., w którym wnosi o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek rodzinny na rzecz córki G. oraz uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki G. "ze względu na podjęcie zatrudnienia od [...] stycznia 2021 r." W oświadczeniu tym nie ma jednak żadnej informacji o śmierci K. Z., jak również nie załączono do niego aktu zgonu ww. Kopia aktu zgonu K. Z. została złożona do akt sprawy dopiero wraz z odwołaniem. Przyjmując że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką, można domniemywać, iż o śmierci dłużnika alimentacyjnego dowiedziała się ona także w dniu [...] stycznia 2021 r. Okoliczności daty, z jaką skarżąca dowiedziała się o śmierci ojca córki organy jednak nie wyjaśniły. Z umieszczonego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji harmonogramu wypłat wynika, że świadczenie za styczeń 2021 r. wypłacono w dniu [...] stycznia 2021 r. Gdyby przyjąć, że skarżąca dowiedziała się o śmierci K. Z. także w dniu [...] stycznia 2021 r., Nie można by zarzucać jej, że przed pobraniem tego świadczenia nie powiadomiła organu o okoliczności mającej wpływ na prawo do świadczeń, skoro o okoliczności, o której miała powiadomić organ dowiedziała się później. W takiej sytuacji kwota świadczenia wypłacona dnia [...] stycznia 2021 r. nie powinna być uwzględniana w sumie nienależnie (bo przy świadomości śmierci osoby zobowiązanej do alimentacji) pobranych świadczeń. Z zestawienia składników kwoty [...]zł nienależnie pobranego świadczenia zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wynika, że w skład tej kwoty wchodzi również świadczenie wypłacone [...] stycznia 2021 r. Rozstrzygnięcie takie nie może być uznane za prawidłowe, o ile nie zostanie wykazane, że o śmierci K. Z. skarżąca uzyskała wiedzę jeszcze przed wypłatą świadczenia w styczniu 2021 r. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy pominęły kluczowe okoliczności stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto organy wadliwe zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. Powyższe uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie, organ ustali z jaką datą skarżąca dowiedziała się o śmierci K. Z. (i w razie potrzeby zweryfikuje wiarygodność jej oświadczenia w tej materii) a następnie rozstrzygnie sprawę, mając na uwadze wyżej przedstawione rozumienie pojęcia świadczenia nienależnie pobranego.