IV SA/Po 291/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Maciej Dybowski sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: sekr. sąd. Monika Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z [...] /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/B. Popowska /-/M. Dybowski MW H. J. zatrudniona była w okresie od 1976 r. do 1999 r. na stanowisku najpierw telefonistki, następnie telegrafistki w T. P. S.A. Na obu stanowiskach pracy H. J. była narażona na działanie hałasu, jednak jego natężenie było znacznie poniżej dopuszczalnych norm. Strona zgłosiła się do Centrum Medycyny Pracy (dalej WCMP) [...].08.2002 r. W pierwszym orzeczeniu z dnia [...] nr [...], WCMP stwierdziło brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Określono schorzenie Skarżącej jako "niedosłuch typu odbiorczy (ślimakowego) ucha lewego stopnia lekkiego i niedosłuch typu mieszanego ucha prawego stopnia średniego". Na skutek odwołania H. J. , Instytut Medycyny Pracy w Łodzi (dalej IMP) orzeczeniem z dnia [...] - nr [...] także stwierdził brak podstaw do rozpoznania u Zainteresowanej choroby zawodowej narządu słuchu. IMC zdiagnozowało u Skarżącej "ubytek słuchu typu mieszanego ucha prawego i przewlekłe zapalenie ucha środkowego w wywiadzie". W toku prowadzenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, ustalono, że postępowanie orzecznicze w tej sprawie zostało oparte na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. 132, poz. 1115- dalej rozporządzenie z 2002 r.), a powinno być prowadzone na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm. dalej rozporządzenie z 1983 r.). W związku z tym zwrócono się do WCMP z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy. W nowym orzeczeniu lekarskim nr [...] rozpoznano u H. J. "1. przewlekłe zapalenie ucha zewnętrznego i środkowego z niedosłuchem przewodzeniowym ucha prawego, rezerwą ślimakową i ubytkiem słuchu 39 db 9 (podejrzenie perlaka), 2. niedosłuch ucha lewego z ubytkiem słuchu 10 db związany z niedrożnością trąbki słuchowej i skrzywioną przegrodą nosa. Skrzywienie przegrody nosowej." Równocześnie stwierdzono, że schorzenia te nie figurują w wykazie chorób zawodowych zarówno z 1983 r. jak i z 2002 r. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (j. t. Dz.U. 90/98/575 ze zm. - dalej ustawa), art. 104 § 1 oraz art.2 kpa nie stwierdził u Pani H. J. choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor przedstawił dokładne ustalenia faktyczne i stwierdził, że brak rozpoznania u H. J. schorzeń wymienionych w wykazie chorób zawodowych oraz brak potwierdzenia wykonywania przez Nią pracy w narażeniu na hałas przekraczający dopuszczalne normy, wyklucza możliwość rozpoznania u Zainteresowanej choroby zawodowej narządu słuchu. W odwołaniu H. J. nie zgadza się ze stwierdzeniem, że natężenie hałasu było znacznie poniżej dopuszczalnych norm. Podnosi przede wszystkim, że w całej dokumentacji nie ma wzmianki o pomiarach hałasu bezpośrednio w słuchawkach, a właśnie pracując w słuchawkach najbardziej była narażona na hałas i utratę słuchu. Hałas w pomieszczeniu jest hałasem pośrednim. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy w związku z § 10 rozporządzenia z 1983 r. i § 10 rozporządzenia z 2002 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Powołał się na treść orzeczeń WCMP i WCMP oraz IMC w Łodzi. Organ stwierdził, iż zmiany chorobowe w narządzie słuchu nie wykazały klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu. Wyniki badan nie potwierdziły cech przewlekłego urazu akustycznego w postaci uszkodzenia ślimaka, co jest niezbędnym kryterium przy rozpoznawaniu zawodowego uszkodzenia słuchu. Organ II instancji dodał, że WCMP i IMP w Łodzi "wykazały pozazawodową etiologię schorzenia". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. J. nie zgodziła się z argumentacją zawartą w decyzjach, przede wszystkim, że niedosłuch ucha prawego i lewego nie jest następstwem natężenia hałasu występującego w środowisku pracy. Skarżąca wskazuje, że rozpoznany u Niej w orzeczeniu lekarskim z 07. 10. 2002 r. niedosłuch typu odbiorczego (ślimakowego) i niedosłuch typu mieszanego, widnieją w wykazie chorób zawodowych (rozporządzenie z 2002 r. -pkt 21). H. J. podkreśliła, że pracując w TP SA była pod działaniem zarówno hałasu z urządzeń technologicznych zainstalowanych w pomieszczeniu jak i hałasu bezpośredniego w słuchawkach. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na treść §1 rozporządzenia z 2002 r. definiującego chorobę zawodową oraz na wywiad epidemiologiczny, wykazujący mniejsze natężenie hałasu, na która była narażona Skarżąca, aniżeli dopuszczalna norma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1.Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie, kryterium weryfikacji zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm. - dalej. rozporządzenie z 1983 r.). O stosowaniu wymienionego rozporządzenia decyduje data rozpoczęcia postępowania w sprawie rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej. Wynika to z przepisów rozporządzenia z 30. 07. 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. 132, poz. 1115- dalej rozporządzenie z 2002 r.) Zgodnie z § 10 w/w rozporządzenia, postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie (03. 09.2002 r.) jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Pierwsza "Karta oceny narażenia na hałas" nosi datę 28. 08. 2002 r. 2. W związku z powyższym Sąd zauważa, że zarówno WCMP, jak i IMP , działając na podstawie rozporządzenia z 2002 r., stosowały niewłaściwe przepisy. Istotne przy tym jest, że w/w rozporządzenie i rozporządzenie z 1983 r. inaczej określają zawodową chorobę słuchu. Rozporządzenie z 1983 r. wymienia "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" (pkt 15 wykazu), nie wskazując żadnych dodatkowych kryteriów, a rozporządzenie z 2002 r. wymienia "obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym (...)", w przypadku, gdy udokumentowane objawy chorobowe upoważniające do rozpoznania choroby wystąpiły w okresie 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego (pkt 21 wykazu). Wobec powyższego, orzeczenia WCMP i IMP, wydane na podstawie rozporządzenia z 2002 r., nie mogły być miarodajne dla organów Inspekcji Pracy w zakresie ustalenia braku podstaw do rozpoznania u Zainteresowanej choroby zawodowej, natomiast z pewnością należało je uwzględniać w zakresie rozpoznania choroby H. J., pamiętając o obowiązywaniu innych wymogów prawnych kwalifikacji chorób zawodowych. Dopiero orzeczenie lekarskie WCMP z [...]. 12. 2003 r. nr [...], jak wskazuje się w rubrum, wydane zostało na podstawie właściwych przepisów, tj. rozporządzenia z 1983 r. Jednak treść tego orzeczenia nie w pełni koresponduje z treścią w/w rozporządzenia. Mianowicie w orzeczeniu podaje się, że ustalone u H. J. schorzenia "nie figurują w Wykazie Chorób Zawodowych zarówno w 1983 r. jak i 2002 r.", tymczasem rozporządzenie z 1983 r. wymienia ogólnie "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" (pkt 15 wykazu), bez bliższego sprecyzowania chorób, stanowiących owo "uszkodzenie słuchu". Z punktu widzenia rozporządzenia z 1983 r., istotne jest zatem stwierdzenie "uszkodzenia słuchu" oraz ustalenie, że jego przyczyną jest "działanie hałasu". Spełnienie obu przesłanek będzie też stanowiło kryterium sądowoadministracyjnej kontroli obu zaskarżonych decyzji. W niniejszej sprawie sporne jest zarówno to, czy choroba H. J. jest chorobą zawodową w rozumieniu zastosowanych przez organy przepisów, jak i to, czy jej powodem było narażenie zawodowe. Zdaniem organów, powodem ubytku słuchu było zapalenie ucha, zaś hałas w miejscu pracy nie przekraczał dopuszczalnych norm. Skarżąca zaprzecza, że chorowała na zapalenie ucha i podnosi, że badania dotyczące natężenia hałasu prowadzono w pomieszczeniach, w których pracowała i to nie w całym okresie pracy, natomiast nie badano hałasu w słuchawkach. 3. W myśl § 10 rozporządzenia z 1983 r., właściwy Inspektor Sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego, które wskazuje na występowanie bądź nie występowanie "narażenia zawodowego". W niniejszej sprawie problem polega na tym, że zarówno organ I jak i organ II instancji nie poradziły sobie z bogatym i różnorodnym w swych treściach materiałem dowodowym. Na jego podstawie organy nie potrafiły też wyciągnąć właściwych wniosków. Zdaniem Sądu, doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 ustawy z 14. 06. 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) oraz § 1 ust. 1 i § 10 ust. 1 oraz pkt 1rozporządzenia z 1983 r. Chodzi o to, że organy bezkrytycznie przyjęły diagnozy choroby H. J. zawarte we wszystkich trzech orzeczeniach lekarskich, mimo, każde z nich inaczej określa chorobę Skarżącej. Organy nie dążyły do ustalenia, na czym polega różnica między poszczególnymi diagnozami; organy nie stwierdziły też jednoznacznie, czy wystąpienie tych chorób, albo wskazanej choroby uznają za "uszkodzenie słuchu", o którym mowa w pkt 15 wykazu zawartego w rozporządzeniu z 1983 r. Gdyby wyraziły takie stanowisko, to pozostałoby ustalenie, czy uszkodzenie słuchu H. J. zostało spowodowane działaniem hałasu. Tymczasem ani jednoznacznego stanowiska ani analizy zebranych materiałów w tej kwestii organy nie zaprezentowały. Organy nie odniosły się do niekwestionowanego zarzutu Skarżącej (patrz pismo PIP do WIP z 23. 04. 2004 r., k- 40), że nie prowadzono pomiarów natężenia hałasu w słuchawkach; organy nie stwierdziły, czy to ma wpływ na ustalenie zagrożenia zawodowego czy nie. Organy nie odpowiedziały też na zarzut bezpodstawnego przyjęcia, iż powodem ubytku słuchu było zapalenie ucha (w "Karcie oceny narażenia na hałas" z 28. 08. 2002 r. wskazano, że H. J. na choroby uszu nie chorowała; w odwołaniu i skardze H. J. przeczy, że początkiem ubytku słuchu było zapalenie ucha (patrz m. in. oświadczenie Skarżącej z [...]. 09. 2003 r., k - 28), w odwołaniu wnosiła o przeprowadzenie dowodu z karty pacjenta w Poradni Laryngologicznej, w aktach sprawy nie ma dowodu na to, że Skarżąca chorowała - jeżeli tak to kiedy - na zapalenie ucha. Wreszcie, organy nie uwzględniły opinii lekarskich co do choroby H. J. , odmiennych w swych treściach, niż zawarte w orzeczeniach lekarskich wydanych na podstawie bądź rozporządzenia z 1983 r. bądź rozporządzenia z 2002 r. Chodzi o "Odpowiedź specjalisty" na skierowanie z [...]. 07. 2002 r. i Zaświadczenie lekarskie z [...]. 07. 2002 r., oba z diagnozą o ubytku słuchu graniczącym z głuchotą. W efekcie, w żadnej decyzji nie stwierdza się jednoznacznie, czy przyczyną ubytku słuchu H. J. jest bądź może być (nie można wykluczyć, że jest) hałas w miejscu pracy. Powyższe potwierdza, że organy nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, nie wyjaśniły w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w schematycznym i lapidarnym uzasadnieniu obu decyzji. W tym stanie rzeczy, naruszenie wymienionych wyżej przepisów kpa należy uznać za udowodnione. Obie decyzje nie wskazują też jednoznacznie, że w przypadku choroby H. J. , nie zostały spełnione obie przesłanki wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. w związku z pkt 21 wykazu chorób zawodowych. 4. W tym miejscu warto przytoczyć podzielane przez Sąd poglądy prawne dotyczące orzeczenia lekarskiego jako dowodu w sprawie administracyjnej (art. 75 ustawy z 14. 06. 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; t. jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 168 ze zm.- dalej kpa) i jego znaczenia w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie choroby zawodowej. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej w rozumieniu § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 65/83/294 ze zm.), jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (wyrok NSA z 5.11.1998 - I SA 1200/98) i jako takie podlega swobodnej ocenie dowodów. Teza ta jest aktualna także pod rządami rozporządzenia. W wyniku oceny opinii, decydent procesowy (organ administracji publicznej I i II instancji), może ową opinię uznać, bądź też nie (odpowiednio - Tadeusz Widła "Ocena dowodu z opinii biegłego" Wyd. UŚ 1992 s. 82 i nast.). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie jest pogląd, że kontrola opinii biegłego winna polegać na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia wymagań logiki i zasad doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w jej uzasadnieniu (odpowiednio - orz. SN z: 3.11.1976 - IV CR 481/76 - OSNC 5-6/77/102, akceptowane przez E. Wengerka w: "Kpc z komentarzem" W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12; 15.6.1970 - I CR 224/70 - Biul. SN 11/70/203, akceptowane przez T. Erecińskiego w: "Komentarz do kpc" W.Pr. 2002 t. 1 s. 558 uw.21; postanowienie SN z 7.11.2000 - I CKN 1170/98 - OSNC 4/01/64). Pomiędzy decydentem procesowym a biegłym istnieje zasadniczy podział ról - biegły jest pomocnikiem decydenta procesowego w zakresie dostarczania decydentowi procesowemu wiadomości specjalnych; do biegłego nie należy jednak ustalanie stanu faktycznego ani rozstrzyganie zagadnień prawnych (orz. SN z: 26.11.1949 - WaC 167/47 - DPP 6/ 50/56; 17.11.1967 - I PR 355/67 - OSNC 6/68/109, akceptowane przez T. Erecińskiego - op.cit. s. 554 uw.5, s.559 uw. 23; E. Wengerek - op.cit. s. 460 uw. 9 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo SN). W szczególności utrwalonym jest pogląd, że zagadnienie związku przyczynowego bądź przyczynienia się do powstania szkody, należą do kwestii prawnych (odpowiednio - wyrok SN z: 25.4.1997 - I CKN 60/97 - OSNC 11/97/173; 6.6.1997 - II CKN 213/97 - OSNC 1/98/5), tym bardziej, iż w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie (wyrok SN z: 19.7.1984 - II PRN 9/84 - OSNC 4/85/53, 4.6.1998 - III RN 36/98 - OSNAP 6/99/192, 11.3.1999 - III RN 128/98 - OSNAP 24/99/771; wyrok NSA - OZ w Łodzi, omówiony przez G. Romanowskiego "Wystarczy praca w hałasie" - Rzeczpospolita z 4.11.2002 s. C1). Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał nie pozwala na obalenie tego domniemania. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa, należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji zobligowany jest przeprowadzić postępowanie z zachowaniem wymogów proceduralnych kpa i rozporządzenia z 1983 r. oraz wskazań wynikających z treści niniejszego wyroku. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/M. Dybowski /-/B. Popowska MW