IV SA/Po 295/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego W. W. oddala skargę w całości Zaskarżoną uchwałą Rady Miasta z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 24f ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, 1378 dalej: "u.s.g.") i art.383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.1319) organ stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego W. W. w okręgu wyborczym nr [...] z powodu naruszenia przez radnego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy M.. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że radny w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2021 r. wystawił na rzecz "Zakładu Usług Komunalnych" w M. [...] faktury dotyczące realizacji usług w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na kwotę [...]zł brutto. Komisja Rewizyjna w wyniku przeprowadzonej kontroli i po zapoznaniu się z opinią prawną radcy prawnego z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiotowej sprawie, wniosła o przeprowadzenie przez Radę Miasta głosowania w sprawie wygaśnięcia mandatu W. W.. Przed podjęciem uchwały umożliwiono radnemu złożenie wyjaśnień. Powyższą uchwałę zaskarżył W. W. reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając jej : - naruszenie art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wskazanej jako przyczyna wygaśnięcia mandatu; - naruszenie art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez brak uznania, że usługa wykonana w dniu [...] stycznia 2019 r. udokumentowana fakturą VAT nr [...], wykonana została w okresie [...] miesięcy od dnia złożenia przez radnego ślubowania, a zatem nie może stanowić podstawy do oceniania działań skarżącego w świetle naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy M.. W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący obszernie uargumentował treść zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U poz. 1842), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 159 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W przypadku jej bezzasadności sąd skargę oddala (art.151 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego W. W.. Przede wszystkim wskazać należy, że w myśl art. 383 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. 2020, poz. 1319 ze zm.– dalej: "u.k.w.") wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 5 następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W takim przypadku, wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Uchwała ma w tym wypadku charakter aktu deklaratoryjnego, gdyż stwierdza skutek płynący z ustawy (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., II OSK 1694/07, zob. też wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., II OSK 2512/10). Oznacza to, iż skutek w postaci wygaśnięcia mandatu powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia powodującego wygaśnięcie mandatu, natomiast rozstrzygnięcie o jego wygaśnięciu skutek ten jedynie w sposób wiążący potwierdza. W powyższej sprawie ustalono, że radny W. W. prowadzący działalność "[...] W. W. w okresie od [...].12.2018 r.- [...].01.2021 r. wystawił na rzecz Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w M. [...] faktury dotyczące realizacji usług w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na łączną kwotę [...]zł brutto. Pierwsza faktura VAT Nr [...] obejmujmowała usługę "remont pompy, obiegu wody c.o." Druga faktura VAT Nr [...] usługę na 3 szt żarówki LED. Trzecia faktura VAT Nr [...] na usługę polegającą na przezwojeniu silnika pompy obiegowej 380V 1450 obr/min plus wymianę łożysk. Stosownie do art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Powyższy zakaz służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą antykorupcyjne normy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis tej regulacji i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego. Norma wynikająca z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza zakazu do własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia". Wykorzystanie mienia komunalnego gminy obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstotliwość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym. Przepis art. 24f ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie. W odniesieniu do treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, brak jest podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Ponadto art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie także w przypadku jednorazowego wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy. Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 k.c. Mienie komunalne stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje - niezależnie czy chodzi o pojęcie mienia z art. 44 k.c., czy też konstrukcję mienia komunalnego - własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". Za taką wykładnią przemawia też definicja mienia komunalnego zawarta w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, z której wynika, że nie jest to tylko własność, ale także inne prawa majątkowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że mieniem komunalnym są prawa majątkowe, a więc i takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu jak również, że zapłata za wykonanie działalności jest korzystaniem z mienia komunalnego. Przyjmuje się, że wypłacone radnemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania określonej czynności jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zatem wynagrodzenie stanowi mienie gminy, oraz że zapłata za wykonane usługi objęte umową, czy jak w tej sprawie zapłata należności za wydany towar, stanowi korzystanie z mienia komunalnego. Zapłatę należności za wykonane usługi przez radnego ze środków z budżetu gminy należy zakwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Hipoteza normy wynikającej z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje przypadki prowadzenia działalności gospodarczej, a także zarządzanie taką działalnością lub pełnienie funkcji przedstawiciela lub pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności, w której dochodzi nawet do jednorazowego świadczenia odpłatnej usługi na rzecz gminy. Przy wykładni i stosowaniu powołanego przepisu konieczny jest pewien automatyzm, w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Radny, który świadczy za wynagrodzeniem usługi na rzecz gminy, nie jest w pełni niezależny od wójta lub kierownika tej jednostki organizacyjnej. Uzasadnia to wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g., polegającą na szerokim rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia "mienie komunalne gminy" i objęcie nim także środków pieniężnych. Nie jest w związku z tym istotne, że radny w czasie swojej kadencji wystawił jedynie [...] faktury, przy czym jedną na zakup żarówek. Jak wynika z wyjaśnień Skarżącego (pismo z [...].02.2021 r. w aktach) zakup przedmiotowych żarówek był związany z koniecznością naprawy trzech lamp oświetlających scenę w świetlicy wiejskiej C. . Lampy w wersji oryginalnej posiadały żarniki wolframowo żarowe, które bardzo często ulegały przepaleniu. Koszt jednego żarnika przy wymianie uszkodzonego to około [...] zł. Wymiana jednego zapłonnika to koszt około [...] zł za sztukę. Skarżący zaproponował posiadając uprawnienia [...] Zakładowi Usług Komunalnych sp. z o.o. przerobienie trzech lamp określając całkowity koszt przeróbki jako cenę 3 żarówek czyli [...] zł brutto. Zakład Usług Komunalnych sp. z o.o. wyraziła na to zgodę. Zatem na fakturze był to zakup trzech żarówek, gdy w rzeczywistości Skarżący dokonał usługi przerobienia lamp. W dniu [...] listopada 2019 r. Skarżący wystawił fakturę za usługę przezwojenia silnika pompy obiegowej 380V 1450 obr/min plus wymianę łożysk. Skarżący myślał, że pompka jest robiona dla prywatnego Przedszkola w R. i po wykonaniu usługi dowiedział się że fakturę ma wystawić na Zakład Usług Komunalnych Sp. z o.o., ponieważ to ZUK dokonywał naprawy, a Przedszkola nie można bezpośrednio obciążyć. Nie mając wyjścia i nie chcąc być stratnym wystawił fakturę na ZUK. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego organ trafnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi określona w art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w., podstawa wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie przez radnego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego. Eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystywane na uprzywilejowanych zasadach. Nikt nie jest ograniczony w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ani w byciu pełnomocnikiem czy przedstawicielem podmiotu prowadzącego taką działalność, jednak w świetle obowiązujących przepisów nie może takiej działalności łączyć ze sprawowaniem mandatu radnego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 383 § 5 kodeksy wyborczego, czyli stwierdzenie wygaśnięcia mandatu stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Termin o którym mowa w art. 383 § 2 kodeksu wyborczego ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie pozbawia zatem rady do podjęcia uchwały do wygaszenia mandatu radnego. Nie byłoby bowiem uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiałby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie zdarzenia, wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa. W ten sposób rada mogłaby swoim zaniechaniem doprowadzić do odwrócenia skutków powstających z woli ustawodawcy. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że radny zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. winien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania określonego w art. 20 ust. 1 u.s.g. wynika, że obowiązki swe ma traktować rzetelnie i sumiennie. Jedną z funkcji, jaką wykonuje radny jest funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty, jaką stanowią mieszkańcy. Powołany przepis ma na celu chronić prawidłowość, rzetelność wykonywania funkcji publicznych przez osoby piastujące określone stanowiska i gwarantować im niezależność w sprawowaniu funkcji publicznej. Celem wskazanego wyżej przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. jest nie tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami z zewnątrz (por. wyroki: NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., II OSK 2054/10 i WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2013 r., II SA/Bd 165/13). Reasumując należy stwierdzić, że stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej uchwale znajduje potwierdzenie w powołanych obowiązujących przepisach prawa, zaś argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.