IV SA/Po 296/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. S. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]), na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane, nakazał: 1) M. S. w zakresie przewodu kominowego obsługującego lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w T. wykonać wkład kominowy żaroodporny i kwasoodporny o średnicy [...], który należy poprowadzić od wylotu ponad połać dachową do wysokości posadzki mieszkania nr [...], a nadto połączyć kocioł trójnikiem z wkładem kominowym, a poniżej zamontować odcinek spoczynkowy [...] m z trójnikiem drzwiczek, odkraplaczem, drzwiczki do wybierania sadzy montować [...] m od posadzki, 2) Z. S., A. K., T. S., W. S. oraz M. S. zamontować płytę kominową na zakończenie prowadzenia dwóch przewodów kominowych obsługujących lokal mieszkalny nr [...] oraz piwnicę pod tym lokalem, a nadto zainstalować nawiewniki okienne ciśnieniowe tak, aby stały napływ powietrza do mieszkania nie był mniejszy niż [...] mł/h. Odpływ powietrza z mieszkania powinien być odprowadzony przez szczeliny pomiędzy dolną krawędzią a podłogą. Przekrój szczeliny powinien wynosić [...] cm˛. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. S., decyzją z dnia [...] stycznia 2021 roku (nr [...]), uchylił decyzję zaskarżoną odwołaniem i umorzył w całości postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że kwestie objęte decyzją PINB z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]) zostały już rozstrzygnięte inną decyzja ostateczną (decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2019 roku nr [...]). Prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie stanowi o naruszenie art. 156 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Z. S. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca nie zgodziła się z wydaną decyzją wskazując, że wystąpiły nowe okoliczności dotyczące przewodów kominowych, w których zostały zamontowane wkłady kominowe. Wyjaśniła, że M. S. takich wkładów nie zamontował. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 66 ustawy Prawo budowlane i wskazała, że M. S. także powinien zamontować taki wkład, co jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania przewodu kominowego. Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Uczestnik postępowania M. S., w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 roku, wniósł o zobowiązanie skarżącej do przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Wyjaśnił, że właścicielem nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] był jego zmarły brat R. S.. Organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie z udziałem Z. S. (żony zmarłego) i dzieci zmarłego brata. W jego ocenie postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone, a Z. S. oraz dzieci zmarłego wezwane do przedłożenia dokumentu, z którego będzie wynikać ich następstwo prawne (postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenia albo kończące postępowanie oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie - art. 3 §2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 145 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż te powołane przez wnoszącą skargę, czy podnoszone przez uczestnika postępowania. Sąd uznał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego. Analiza akt kontrolowanej sprawy, stanowisko skarżącej, a także stanowisko uczestnika postępowania, nie pozostawia żadnych wątpliwości, że lokalem nr [...] w budynku przy ul. [...] w T., jak właściciele władają żona i dzieci zmarłego R. S., czyli Z. S., A. K., T. S., W. S.. Organy nadzoru budowlanego już na etapie wcześniejszego postępowania administracyjnego (decyzja WINB z dnia [...] grudnia 2019 roku nr [...]) ujawniły, że zarząd masą spadkową po R. S. prowadzi wdowa Z. S. (zleceniodawca opinii kominiarskiej, wykonawca wentylacji oraz wkładu kominowego). Wskazać zatem należy, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku - art. 925 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. 2020, poz. 1740 ze zm.). Natomiast organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe - art. 97 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze zm.). Wyjaśnić również należy, że adresatami decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333 ze zm.) w zależności od stanu faktycznego sprawy mogą być właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie. Nie można wykluczyć, że podmiotem tym będzie władający, zwłaszcza w razie nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Jednak adresując decyzję do podmiotu władającego, organ musi mieć na uwadze to, że ma być ona wykonalna (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 66.) Podstawą do uwzględnienia skargi nie była także argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] stycznia 2021 roku (nr [...]), rozstrzygająca o uchyleniu decyzji zaskarżonej odwołaniem i umorzeniu postępowania organu I instancji. Kwestie dotyczące zasadności zamontowania wkładu kominowego przez M. S. nie zostały rozpoznane i rozstrzygnięte przez organ odwoławczy. W tej sytuacji zarzuty skargi wskazujące na konieczność zamontowania wkładu kominowego przez M. S. należało ocenić jako bezzasadne, bo przedwczesne. Zaskarżona decyzja została wyda po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym organ nie dokonywał oceny okoliczności sprawy w powyższym zakresie. Kwestie, które dotychczas nie były przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk "Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych" Warszawa - Zielona Góra 2003, str. 22). Niemniej skarga okazała się uzasadniona, gdyż argumentacja oraz dowody wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozwalają na przyjęcie stanowiska o tym, że spełnione zostały przesłanki dla wydania rozstrzygnięcia o treści wskazanej w zaskarżonej decyzji, czyli do uznania, że kwestie objęte decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]) zostały już rozstrzygnięte inną decyzją administracyjną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także dokumentów włączonych do akt sprawy, nie pozwala na sformułowanie oceny, że obowiązki nałożone decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2019 roku są tożsame z obowiązkami nałożonymi na jej adresatów inną decyzją, która w razie braku jej wykonania powinna zostać zrealizowana w trybie postępowania egzekucyjnego. Dokumenty włączone do akt administracyjnych nie potwierdzają oceny, że obowiązek nałożony na M. S., a obejmujący "wykonanie wkładu kominowego żaroodpornego i kwasoodpornego o średnicy [...] w przewodzie kominowy obsługującym lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w T." na dzień wydania zaskarżonej decyzji był objęty rozstrzygnięciem innej decyzji pozostającej w obrocie prawnym. Już z treści uzasadnienia zaskarżonej do sądu decyzji WINB wynika, że decyzja PINB w G. z dnia [...] grudnia 2018 roku, którą na M. S. nałożony został, między innymi, obowiązek "wykonania indywidulanych wkładów kominowych w przewodzie kominowym" została na skutek odwołania uchylona decyzją WINB z dnia [...] lutego 2019 roku nr [...] Taki obowiązek, obowiązek wykonania wkładu kominowego, nie został nałożony na M. S. po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 roku organ nadzoru budowlanego nakazał bowiem M. S. jedynie "odłączyć piec nr [...] na parterze, otwory kominowe zaczopować materiałami niepalnymi oraz wykonać wentylację w pomieszczeniu, gdzie podłączony jest piec nr [...]". Analiza wskazanych powyżej rozstrzygnięć prowadzi do jednoznacznych wniosków, że stwierdzona w opinii kominiarskiej z dnia [...] sierpnia 2020 roku kwestia "wykonania wkładu kominowego żaroodpornego i kwasoodpornego o średnicy [...] w przewodzie kominowy obsługującym lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w T." pozostaje dotychczas nierozstrzygnięta żadną inną decyzją administracyjną niż ta skarżona aktualnie odwołaniem. Chociaż jest to kwestia nieistotna z punktu widzenia podstaw wydania skarżonej decyzji, to wskazać jednak należy, że w świetle dokumentów włączonych do akt administracyjnych, a także w świetle argumentacji podnoszonej w skardze, sporny wkład kominowy nie został wykonany. Sformułowany w decyzji PINB z dnia [...] listopada 2020 roku i adresowane do M. S. nakazy określonego sposobu połączenia kotła grzewczego z wykładem kominowym oraz wykonania w określony sposób odcinka spoczynkowego, odkraplacza oraz drzwiczek do wybierania sadzy nie były przedmiotem żadnej z wcześniej wydanych decyzji. Rozstrzygnięcie żadnej z wcześniej wydanych decyzji nie obejmowało także skierowanego do Z. S., A. K., T. S., W. S. nakazu "zamontowania płyty kominowej na zakończenie prowadzenia dwóch przewodów kominowych obsługujących lokal nr [...] oraz piwnicę pod tym lokalem". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 roku oraz w decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2019 roku, skierował do właścicieli lokali nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...] w T. nakaz "wykonanie wentylacji nawiewnej i wywiewnej". Obowiązek ten dotyczył kuchni i łazienki (decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2018 roku), a ponadto także pomieszczenia, gdzie znajduje się piec nr [...] (decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2019 roku). Z tego względu kwestią, która rzeczywiście wymagała rozważenie w aspekcie tożsamość spraw, co do przedmiotu rozstrzygnięcia jest nakaz skierowany do Z. S., A. K., T. S., W. S. obejmujący obowiązek "zainstalowania nawiewników okiennych ciśnieniowych tak, aby stały napływ powietrza do mieszkania nie był mniejszy niż [...] mł/h oraz zapewnienia, aby odpływ powietrza z mieszkania powinien być odprowadzony przez szczeliny pomiędzy dolną krawędzią a podłogą; przekrój szczeliny powinien wynosić [...] cm˛". Sąd jednak uznał, że także w tym zakresie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej usunięcie z obrotu prawnego. Oceny o przedmiotowej tożsamość rozstrzygnięcia decyzji PINB z dnia [...] listopada 2020 roku z rozstrzygnięciem decyzji wydanych przez ten organ dnia [...] grudnia 2018 roku oraz dnia [...] kwietnia 2019 roku, nawet przy założeniu, że mogło mieć miejsce wykonanie decyzji uchylonej na skutek odwołania (decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2018 roku), nie uzasadnia porównanie sentencji wskazanych decyzji. Nakaz "wykonania wentylacji nawiewnej i wywiewnej" zakłada bowiem brak takiej wentylacji. Natomiast obowiązki obejmujące "zainstalowanie nawiewników ciśnieniowych o określonych parametrach oraz wykonanie szczelin odpływu powietrza z pomieszczeń o określonych parametrach" wskazują, że wykonana instalacja wentylacyjna nie spełnia odpowiednich wymagań technicznych. W tych okolicznościach, jedynie na podstawie treści nałożonych obowiązków, brak jest podstaw do formułowania oceny o tożsamości rozstrzygnięcia decyzji PINB z dnia z dnia [...] listopada 2020 roku z nakazami nałożonymi na właścicieli lokali nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...] w T. decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2018 roku, czy decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2019 roku. Skarżony organ nie poczynił żadnych ustaleń, z których wynikałoby, że "wykonanie wentylacji", co było przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 roku oraz decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2019 roku, jest tożsame z obowiązkiem "wykonania wentylacji pomieszczeń spełniającej parametry" określone w opinii kominiarskiej z dnia z dnia [...] sierpnia 2020 roku. Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 §1, art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że skarżony organ nie wykazał, a zatem bezpodstawnie przyjął ustalenie o zaistnieniu okoliczności warunkujących stwierdzenie wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie miał na uwadze, że tożsamość przedmiotowa decyzji występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z niej wynikają. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (M. Jaśkowska, w: Jaśkowska, Wróbel, KPA. Komentarz, 2005, s. 910). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego obejmujących uiszczony wpis od skargi (500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.