IV SA/Po 296/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Turku na uchwałę Rady Gminy Władysławów z dnia 30 marca 2022 r. nr 244/22 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Władysławów w 2022 roku postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Pismem z 30 marca 2023 r. znak: 4231-0.Pa.112.2022 (wpływ do Sądu: 05 maja 2023 r.) Prokurator Rejonowy w Turku (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr 244/22 Rady Gminy Władysławów z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Władysławów w 2022 roku (dalej jako "Uchwała") - który to program stanowił załącznik do Uchwały (zwany dalej "Programem") - zaskarżając tę uchwałę w części "obejmującej zapis ujęty w § 5 załącznika do uchwały". Zarzuciwszy istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572; w skrócie "u.o.z.") – przez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 5 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z opieką nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiem – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Gmina Władysławów, reprezentowana przez jej Wójta, wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, że zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., tj. opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. Wbrew zarzutom skargi, w treści § 5 załącznika do Uchwały uregulowano kwestię miejsc przebywania kotów wolno żyjących, tj. na terenie Gminy Władysławów, albowiem nie sposób określić inaczej miejsc przebywania bezdomnych kotów wolno żyjących, w tym ich dokarmiania organizowanego przez pracowników Urzędu Gminy we współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. W Uchwale odniesiono się również do kwestii zapewnienia kotom schronienia, wyłapywania, sterylizacji i kastracji. Trudno zatem, w ocenie organu, zarzucić, by w omawianym zakresie w sposób istotny organ naruszył dyspozycję ww. przepisu ustawy. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 08 maja 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 09 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, gdyż w dniu wyrokowania (a nawet w dniu sporządzenia, a także wpływu skargi do Sądu) zaskarżona uchwała już nie obowiązywała. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła uchwała nr 244/22 Rady Gminy Władysławów z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Władysławów w 2022 roku - w części obejmującej § 5 Programu, w brzmieniu: "Opiekę nad kotami wolno żyjącymi na terenie Gminy Władysławów, realizuje Urząd Gminy Władysławów we współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt i obejmuje ona dokarmianie kotów w miejscach ich bytowania, sterylizację oraz zapewnienie opieki weterynaryjnej kotom rannym lub chorym." Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - które Sąd w niniejszym składzie podziela - tego rodzaju uchwała, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z."), stanowi akt prawa miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 14.07.2022 r., I OSK 66/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA", i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA). Jest poza sporem, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 21 kwietnia 2022 r. (poz. 3141) oraz że zgodnie z jej § 2 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 06 maja 2022 r. Jednocześnie z treści Uchwały (jej tytułu oraz § 1) jasno wynika, że jej postanowienia miały obowiązywać tylko "w 2022 roku", czyli do 31 grudnia 2022 r. - co odpowiada dyspozycji art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którą program uchwala się "corocznie". Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że Uchwała z dniem 31 grudnia 2022 r. bezpowrotnie wygasła i od 1 stycznia 2023 r. już nie obowiązuje. "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje - co do zasady - bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, dostępny w CBOSA). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. orzeczenia TK o sygn. W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Godzi się bowiem zauważyć, że zarzuty skargi dotyczyły wyłącznie nazbyt ogólnikowej i nie dość wyczerpującej (pełnej / szczegółowej / konkretnej) treści regulacji zaskarżonej części Uchwały, w świetle wymogów rekonstruowanych przez Prokuratora z przepisów art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.o.z. A zatem zarzuty skargi w istocie sprowadzały się do wytknięcia tzw. pominięcia prawodawczego (cyt.: "niewypełnienia obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego"), polegającego właśnie na naruszeniu obowiązku wyczerpującego (w tym: w wymaganym stopniu szczegółowego i konkretnego) uregulowania w akcie prawa miejscowego materii przekazanej do regulacji podustawowej w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok WSA z 17.09.2021 r., II SA/Gl 849/21, CBOSA). Abstrahując w okolicznościach kontrolowanej sprawy od spornej w orzecznictwie i doktrynie kwestii, czy zarzucane naruszenie prawa, polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu, może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. np. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317), wypada ograniczyć się do oczywistego stwierdzenia, że w zakresie dotkniętym zarzucanymi pominięciami prawodawczymi Uchwała i tak, niejako z natury rzeczy (wszak prawodawcze "pominięcie", to "brak" regulacji), nie mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej wygaśnięcie (por. postanowienie WSA z 18.01.2018 r., IV SA/Po 702/17, CBOSA). Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.