IV SA/Po 297/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżącej M. M. kwotę 1437 (tysiąc czterysta trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/I. Kucznerowicz /-/D. Rzyminiak–Owczarczak /-/M. Dybowski Dnia 27 września 2006 r. M. M. złożyła w Urzędzie Miejskim w G. wniosek o uzgodnienie trasy projektowanego przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w G., na ulicy G. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Dyrektora Wydziału Techniczno – Inwestycyjnego zezwolono na lokalizację przyłącza wodociągowego oraz przyłącza kanalizacyjnego zaznaczając, że: - na 14 dni przed rozpoczęciem robót właściciel urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany został do wystąpienia w wnioskiem do Referatu Utrzymania Dróg Wydziału Techniczno - Inwestycyjnego o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, - wnioski i załączniki podlegają opłacie skarbowej, a za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia zarządcy drogi pobierane są kary pieniężne - dla robót prowadzonych w granicy pasa drogowego należy opracować projekt oznakowania i zabezpieczenia robót, który podlega uzgodnieniu z organem zarządzającym ruchem – Starostwo Powiatowe w G. oraz Komendą Powiatową Policji, - do dnia odbioru pasa drogowego należy dostarczyć protokół zagęszczenia gruntu, - w okresie od listopada do marca obowiązuje zakaz prowadzenia robót w pasie drogowym, - po zakończeniu robót należy przywrócić pas drogowy do stanu pierwotnego własnym staraniem i na własny koszt oraz zgłosić do odbioru. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Dyrektora Wydziału Techniczno – Inwestycyjnego, na podstawie art. 36, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 3, art. 40 ust. 11-13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2086 ze zm., dalej jako ustawa o drogach publicznych) oraz uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, na [...] , została nałożona kara pieniężna w wysokości 5.499,43 zł. W sentencji decyzji określono, że wymieniona kara dotyczy: 1. zajęcia pasa drogowego ul. [...], w celu wykonania przyłącza wodociągowego, przez okres 9 dni, na powierzchni zajęcia 10,125 m2 oraz 2. umieszczenia w pasie drogowym ul. [...] przyłącza wodociągowego o powierzchni 0,2 m2 , w okresie od [...] r. oraz określono, że karę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia , w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji podano, że powodem jej wydania było zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie przyłącza wody w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. Ulica [...] jest zaliczona do kategorii dróg gminnych i jej zarządcą jest Prezydent Miasta G. Okres zajęcia pasa drogowego liczony jest od dnia zajęcia pasa drogowego do dnia przywrócenia zajmowanego odcinka pasa do poprzedniego stanu użyteczności, w związku z tym opłata została naliczona od dnia [...] r. do dnia [...] r. (ostatnia wizja lokalna), kiedy to odtworzono nawierzchnię brukową w pasie drogowym. Wskazano, iż o obowiązku uzyskania decyzji na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym strona została poinformowana w decyzji z dnia [...] r. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik strony zarzucił organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych i wniósł o uchylenie decyzji w całości. Wskazał, że nieprawidłowo został określony czas zajęcia pasa drogowego, bowiem faktycznie pas drogowy zajęty był kilka godzin. Na powyższą okoliczność wskazano nazwiska dwóch świadków, wnioskując o przeprowadzenie dowodu z przesłuchań tych osób. Podniesiono również, że dnia [...] r. [...] zgłaszała do Starostwa Powiatowego zamiar budowy wody i kanalizacji sanitarnej oraz, że otrzymała zgodę na częściowe zajęcie pasa drogowego. Do odwołania załączono zgłoszenie budowy, z określoną na dzień [...] planowaną datą rozpoczęcia budowy, które zgodnie Powiatowego widniejąca na nim prezentatą do Starostwa Powiatowego w G. Wydział Architektury i Budownictwa wpłynęło w dniu [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kodeks postępowania administracyjnego) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się opłatę karną, która stanowi 10-krotnosć opłaty ponoszonej z tytułu umieszczenia w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z eksploatacja drogi. Zdaniem organu II instancji w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, w udokumentowanym okresie od [...] r. do [...] r. Wskazano, że o zajęciu pasa drogowego powiadomiła Straż Miejska i w tym samym dniu na te okoliczność sporządzono dokumentację fotograficzną. Dokumentacje teka sporządzono również w dniu [...] r. i dzięki temu można było precyzyjnie określić dzień, w którym zakończono prace przywrócenia nawierzchni do stanu pierwotnego. W tych okolicznościach twierdzenia podnoszone w odwołaniu nie brzmią wiarygodnie i Kolegium nie mogło ich uwzględnić. Wskazano, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uzyskanie przez stronę zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzenia infrastruktury podziemnej, którą strona uzyskała w dniu [...] r. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik M. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, art. 7, 75 i 78 kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o jej uchylenie w całości. Zdaniem strony skarżącej decyzja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Wskazał, iż po uzyskaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie strona w piśmie z dnia [...] r. poinformowała, iż zakres wykonywanych robót obejmował wyłącznie umieszczenie nawiertaki na sieci wodociągów, a teren drogi w dniu [...] r. został doprowadzony do stanu pierwotnego. Wyjaśnił, ze w dniu [...] r. miało miejsce tylko poprawienie ułożenia bruku na ulicy, co nie jest tożsame z zajęciem pasa drogowego. Tym samym zajęcie pasa drogowego miało miejsce w dniu [...] r. i trwało kilka godzin, na którą to okoliczność strona posiada stosowne fotografie i powołanych w odwołaniu świadków, co do których organ II instancji nie wypowiedział się. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik strony skarżącej zakwestionował uznanie, iż zajęcie pasa drogowego było bezprawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, ze strona nie dostarczyła żadnych dowodów, w tym dokumentacji fotograficznej, że okres zajęcia pasa drogowego był krótszy, aniżeli przyjęto w decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta G. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym, jako podstawa materialnoprawna zaskarżonej decyzji, art. 40 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 pkt 2 tego przepisu zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Sprawa niniejsza dotyczy zajęcia pasa drogowego w związku z planowaną budową przyłącza wodociągowego w pasie drogowym ulicy [...] w G., zgodnie z opisem zawartym w decyzji organu I instancji. Organy rozpatrujące sprawę przyjęły, iż na ten cel zajęto pas drogowy na okres dziewięciu dni – od [...] r. do [...] r. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ramach tego obowiązku organ winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, przy założeniu, że wątpliwości te nie mogą działać na niekorzyść strony, a także uwzględnić przy rozstrzyganiu słuszny interes strony, jeżeli nie koliduje on z interesem społecznym. W niniejszej sprawie powyższa zasada ma zastosowanie przy ocenie prawidłowości naliczenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego w aspekcie zakwestionowania przez stronę skarżącą przyjętej przez organ I instancji liczby dni zajęcia pasa. W świetle treści skargi oraz odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, a także ustaleń poczynionych przez organ I instancji, bezspornym jest, iż do zajęcia pasa drogowego w związku z budową przyłącza wodociągowego w pasie drogowym doszło przed uzyskaniem zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na powyższy cel. Spornym natomiast pozostaje liczba dni tego samowolnego zajęcia, strona skarżąca podnosi, iż miało to miejsce przez jeden dzień, bowiem prace rozpoczęto w dniu [...] r. i zakończono w kilka godzin, a w dniu [...] r. nastąpiło poprawienie stanu nawierzchni, podczas gdy organ I instancji przyjął okres 9 dni, tj. od dnia [...] r. do [...] r. W ocenie Sądu powyższe ustalenie organu I instancji nie znajduje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych sprawy. Na karcie akt administracyjnych nr 18 znajduje się notatka służbowa sporządzona w dniu [...] r. przez dwóch pracowników Urzędu Miejskiego w G. - Referatu Utrzymania Dróg na okoliczność otrzymanego telefonicznego zgłoszenia Straży Miejskiej o prowadzonych robotach przez [...] w G. w pasie drogowym ulicy G. oraz przeprowadzonej wizji lokalnej, podczas której sporządzono dokumentację fotograficzną z prowadzonych robót - karty akt nr 14-17, przy czym na karcie akt nr 16 udokumentowany jest stan pasa drogowego po zakończeniu prac w dniu [...] r. Analiza tej ostatniej fotografii nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, w jakim stanie pas drogowy znajdował się do dnia [...] r., kiedy to miało miejsce poprawienie stanu nawierzchni drogi. Jednocześnie dokumentacja ta pozwala stwierdzić, iż w okresie od zakończenia robót do dnia [...] r. przedmiotowe przyłącze wodociągowe było już umieszczone w pasie drogowym, stąd nie można twierdzić, iż w tym okresie pas drogowy był zajęty na cel określony w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Na karcie akt nr 22 znajduje się ponadto świadectwo badania – pomiaru wskaźnika zagęszczenia i rodzaju gruntu nr [...], w treści którego przeprowadzająca badanie podała, iż próby pobrano w dniu [...] r. po wykonaniu przedmiotowego przyłącza, a uzyskano wskaźnik zagęszczenia 0,99 przy wymaganym 1,00. Powyższe potwierdza tezę, iż w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy zajęcie pasa drogowego miało miejsce w dniu [...] r. i następnie w dniu [...] r., kiedy nastąpiło poprawienie nawierzchni. Akta sprawy nie zawierają przy tym żadnych dowodów, na potwierdzenie tezy, iż zajęcie pasa drogowego miało miejsce przez okres dziewięciu dni, do [...] r. Należy bowiem rozróżnić zajęcie pasa drogowego związane z umieszczeniem infrastruktury podziemnej w pasie drogowym od sytuacji, gdy zarządca drogi musi przedsięwziąć kroki w celu przymuszenia podmiotu wykonującego roboty w pasie drogowym do przywrócenia jego stanu sprzed zajęcia pasa. W rozpatrywanej sprawie na podstawie akt administracyjnych nie można ustalić, w jakim stanie pas drogowy znajdował się po dniu [...] r., co ma podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Z fotografii znajdujących się na karcie akt nr 17 wynika, że w tym dniu na całej szerokości ulicy G. została zdjęta kostka brukowa, przy czym zdjęcia z karty akt nr 16 nie pozwalają ustalić, czy po zakończeniu robót kostkę tę położono i przysypano pisakiem, a ponowne jej ułożenie w dniu [...] r. było konieczne z uwagi na zbyt małe ubicie piasku i przez to tąpniecie ulicy w miejscu ułożenia przyłącza. W dniu [...] r. kostka została ponownie zdjęta, co wynika z fotografii - karta akt nr 25. W czasie wykonywania tych prac przeprowadzono wizję lokalną oraz zrobiono wskazaną dokumentację fotograficzną, przy czym zrobiona ona została w momencie wykonywania tych prac. Ponieważ akta sprawy nie zawierają dokumentacji fotograficznej na okoliczność stanu nawierzchni po zakończeniu prac w tym dniu, w ocenie Sądu nie można ustalić, poprzez porównanie stanu nawierzchni ulicy przed i robotach w dniu [...] r., czy w okresie po [...] r. istniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych, zobowiązującej do przywrócenia pasa do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie, a zważyć należy, iż decyzji takiej nie wydano, co wskazuje, iż w okresie od [...] r. do [...] r. organ I instancji nie otrzymał informacji o nieprawidłowym stanie technicznym ulicy G., jak również nie czynił samodzielnych ustaleń na powyższą okoliczność. Przeprowadzający w dniu [...] r. wizję lokalną pracownicy organu I instancji ograniczyli się do sporządzenia notatki służbowej (karta akt nr 26), w treści której nie zawarto opisu stanu nawierzchni przed podjęciem robót (co było możliwe, bowiem część nawierzchni ulicy była nienaruszona w momencie robienia zdjęcia), jak również wyjaśnień przeprowadzających te prace osób na okoliczność, z jakich powodów ich wykonanie zostało im powierzone. Wskazane braki postępowania dowodowego mogły zostać usunięte poprzez dodatkowe wyjaśnienia osób przeprowadzających oględziny (np. poprzez złożenie stosownych oświadczeń) oraz złożenie oświadczeń przez osoby wykonujących prace w dniu[...]. Zaniechanie tych czynności na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia zasad określonych w art. 7 i 77 §1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 §3 kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ orzekający ma obowiązek zebrać i ustosunkować się w tym zakresie do całości materiałów dowodowych, pod kątem mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie organ II instancji wskazanych okoliczności w sposób wystarczający nie zbadał, w szczególności, wobec wskazanych braków postępowania dowodowego, z naruszeniem art. 7 tej ustawy pominął dowód z przesłuchania wskazanych w odwołaniu świadków. Wskazać także należy, iż użyte w powołanym przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" za m.in. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest przy tym co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań, z zastrzeżeniem jednak precyzującej rozumienie zajęcia pasa drogowego przesłanki samowolności tego działania. W ocenie Sądu taka sytuacja zachodziła w sprawie niniejszej, w której zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, bowiem jak zasadnie argumentował organ II instancji, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uzyskanie przez stronę zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury podziemnej, którą strona uzyskała w dniu [...] r. Dokumentacja sprawy nie pozwala również na uznanie, iż w dniu [...] r. miało miejsce wyłącznie umieszczenie nawiertaki na istniejącym przyłączu. Zdaniem Sądu powyższemu twierdzeniu strony skarżącej przeczy dokumentacja fotograficzna (karta akt nr 17) oraz wyżej opisany protokół badania wskaźnika zagęszczenia gruntu (karta akt nr 22). Tym niemniej Sąd dostrzega konieczność uzupełnienia w tym zakresie postępowania dowodowego poprzez skierowanie zapytania do [...] w G. jaki zakres robót został im przez skarżąca powierzony oraz kiedy je wykonali. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr[...]. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 a) i § 6 pkt 3 .rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.). Na podstawie jej art. 152 określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, uwzględniając w tym zakresie wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski AT