IV SA/Po 300/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy punkt 1 decyzji Wójta Gminy W. z dnia 3 lutego 2023 r. [...]; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Ł. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 300/23 U Z A S A D N I E N I E Wójt Gminy W. decyzją z dnia 03.02.2023 r. nr [...] w punkcie 1. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej jako u.ś.r.) przyznał Ł. S. (dalej jako skarżący) świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. S. na okresy od 31.12.2022 r. do 31.12.2022 r. oraz od 1.01.2023 r. do 31.10.2024 r. Jednocześnie w punkcie 2. decyzji organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1.01.2022 r. do 30.12.2022 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim z K. S., który nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowiło przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1.01.2022 r. do 30.12.2022 r. Wójt Gminy W. wziął jednak pod uwagę, że w dniu 12.12.2022 r. skarżący dostarczył wyrok rozwodowy H. i K. S., który stał się prawomocny z dniem [...] r. W związku z powyższym organ I instancji orzekł o przyznaniu wnioskowanego świadczenia od dnia uprawomocnienia się wyroku rozwodowego. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji w części, w jakiej odmówiono mu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1.01.2022 r. do 30.12.2022 r. W jego ocenie w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz art. 7, 77 § 1 i 78 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako k.p.a.). W ocenie skarżącego wnioskowane świadczenie powinno zostać mu przyznane, a organy winny posłużyć się wykładnią celowością, a nie literalną. Ponadto skarżący podkreślił, że w sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8.06.2022 r., sygn. akt: IV SA/Po 288/22, w którym wskazano, że organy administracji winny nie poprzestawać na wykładni literalnej, lecz powinny uwzględnić wykładnię prokonstytucyjną. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 01.01.2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium lub SKO) decyzją z dnia 20.03.2023 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło, że niniejsza sprawa podlegała już ocenie sądu administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8.06.2022 r., sygn. akt: IV SA/Po 288/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że wbrew literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może być przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawiania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. Powyższe byłoby dopuszczalne w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Ponadto SKO dostrzegło, że po wydaniu ww. wyroku, w dniu 14.11.2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22, LEX nr 3431610, zgodnie z którą: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że rozpoznając niniejszą sprawę jest związane ww. uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego SKO stwierdziło, że nie można było przyznać świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu w związku z opieką nad matką za okres, w którym H. S. pozostawała w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymował się znacznym stopniem niepełnosprawności. Wyrokiem z dnia [...]. Sąd Okręgowy w P. z siedzibą w L. orzekł rozwód pomiędzy H. S. a K. S., a wyrok ten uprawomocnił się [...] r., zatem odpadła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i od tego momentu możliwe stało się przyznanie świadczenia skarżącemu. Końcowo Kolegium wskazało, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji o przyznaniu świadczenia za okres od 31.12.2022 r. do 31.10.2024 r. oraz o odmowie przyznania tego świadczenia za okres od 1.01.2022 r. do 30.12.2022 r. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy H. S. pozostawała w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1.01.2022 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W ocenie Ł. S. wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wniosków sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm., dalej jako k.r.o.). Skarżący wskazał, że zamiarem ustawodawcy było aby świadczenie pielęgnacyjne stanowiło jedną z form wsparcia dla rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc takiemu, który opieki na faktycznej opieki nie może sprawować. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna, ale z przyczyn odmiennych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20.03.2023 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 03.02.2023 r. nr [...]. Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że błędem organu odwoławczego było utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy W. w całości. Zauważyć należy, że skarżący zaskarżył decyzję organu I instancji jedynie w części odnoszącej się odmowy przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1.01.2022 r. do 30.12.2022 r. W przedmiotowej sprawie mamy więc do czynienia z sytuacją, w której organ II instancji błędnie zinterpretował treść odwołania, uznając iż odnosi się ono do całej zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie orzekającego w sprawie Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżący wniósł odwołanie wyłącznie w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (tj. w zakresie punktu 2. decyzji organu I instancji), a więc od niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia. W pozostałym zakresie decyzja stała się ostateczna. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie ostatecznej części decyzji organu I instancji jest na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawą do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z ww. przepisem uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W tym stanie rzeczy należało orzec o nieważności zaskarżonej decyzji SKO w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy punkt 1. decyzji Wójta Gminy W. z dnia 3.02.2023 r. Odnosząc się zaś do pozostałej części decyzji organu II instancji, wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uchwale z dnia 14.11.2022 r., sygn. akt: I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu, podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała z dnia 14.11.2022 r. nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ administracji nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom. Nie może już więc badać innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie możliwości sprawowania opieki przez małżonka. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Dopiero na skutek wyroku Sądu Okręgowego w P. z siedzibą w L. z dnia 09.12.2022 r. zmienił się stan faktyczny sprawy, bowiem wyrokiem tym orzeczono rozwód pomiędzy H. S. a K. S.. Wyrok uprawomocnił się z dniem [...] r. Należało w konsekwencji przyjąć, że do tego czasu w sprawie nie były spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. Słusznie więc organ I instancji orzekł, że w okresie, kiedy osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało. Ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia powinna być rozstrzygana orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając więc na względzie obowiązujący stan prawny oraz wyżej przywołaną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego należało odmówić skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką w okresie od 1.01.2022 r. do 30.12.2022 r. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, organ odwoławczy postąpił więc prawidłowo. Na marginesie Sąd zauważa, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż okoliczność sprawowania przez skarżącego w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o, które ciążą na jej małżonku. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015) - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12.01.2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 716/22, CBOSA. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. - zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem – wynika, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Owa ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.10.2020 r., II FSK 1579/18, LEX nr 3096515). Ponadto podkreślić należy, że z treści art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych (por. wyrok NSA: z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 739/09, z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 994/09). Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne winny je respektować. Zatem ogólna moc wiążąca uchwał powoduje, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27.10.2022 r., II SA/Rz 624/22, LEX nr 3441738). W tych okolicznościach tutejszy Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 14.11.2022 r. i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2. sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, jak w punkcie 3. sentencji wyroku.