IV SA/Po 301/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 28 października 2022 r. nr [...] Wójt Gminy K. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; zwanej dalej: k.p.a.), art. 3, art. 17, art. 20, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; zwanej dalej: u.ś.r.) odmówił B. N. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem T. Ł.. Organ I instancji uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W odwołaniu B. N. zarzuciła ww. decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie wystąpiła przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i o przyznanie żądanego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że T. Ł. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia [...] lutego 2015 r. zaliczające go do osób niepełnosprawnych, w stopniu znacznym na stałe, przy czym niepełnosprawność istnieje od [...]. roku życia, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2015 r. Kolegium wyjaśniło także, iż w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest spełnienie przesłanek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opieka ta musi być stała lub długoterminowa, a zatem nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji Kolegium uznało, że brat B. N. choruje od 1995 r., a skarżąca przejęła pełną opiekę nad bratem od 2006 r. W ocenie Kolegium w sprawie nie występuje jednak związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Skarżąca jest obecnie w wieku poprodukcyjnym, w tym roku ukończy [...] lat. Jak ustalił organ I instancji, poza dorywczymi pracami w [...] w latach 80. i 90. XX w., nie pracowała. ZUS w piśmie z dnia 4 października 2022 r. wyjaśnił, że B. N. była ubezpieczona jako rencista w okresach 10 maja 2000 r. - 30 września 2010 r., 1 października 2010 r. - 31 października 2014 r. i 1 marca 2016 r. - 30 kwietnia 2016 r., co oznacza, że w ww. okresach nie pracowała z uwagi na własny stan zdrowia. Gdyby pracowała, miałaby szansę na wypracowanie emerytury, do której prawa obecnie nie posiada. Niepełnosprawność T. Ł. istnieje od [...]. roku życia, jednakże ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2015 r. - wówczas skarżąca była niezdolna do pracy i pobierała rentę. Nadto wg oświadczenia skarżącej, zaczęła opiekować się bratem od 1995 r., przy czym do 2006 r. pomagała w tym zakresie swojej mamie. Z akt sprawy nie wynika, by w tym czasie (do 2000 r.) istniały przeszkody do podjęcia przez nią pracy. Co więcej, skoro strona w okresie 22 lutego 2022 r. - 31 marca 2022 r. wykonywała czynności jako [...], na podstawie umowy zlecenia, oznacza to, że praca ta nie kolidowała z opieką nad bratem. Zdaniem Kolegium zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, w przypadku B. N. nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i organ I instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. N. zaskarżyła ww. decyzję Kolegium w całości zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie wystąpiła przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Zakres sprawowanej opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej tej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej – "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja dotknięta była tego typu naruszeniem przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie akt sprawy (zarówno administracyjnych jak i sądowych) zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezspornym w sprawie pozostaje, że skarżąca sprawuje opiekę nad bratem, który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia [...] lutego 2015 r. Z orzeczenia tego wynika, że T. Ł. jest osobą niepełnosprawną, w stopniu znacznym, na stałe, przy czym niepełnosprawność istnieje od [...]. roku życia, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2015 r. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, fakt ustalenia stopnia niepełnosprawności w [...] roku życia u brata skarżącej nie mógł stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Bezspornym pozostaje także, że skarżąca należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, a na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec brata. Wbrew argumentacji zawartej w skardze Kolegium nie stwierdziło, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad bratem stanowił podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez organ odwoławczy. Podstawę do odmowy przyznania żądanego świadczenia stanowił fakt, iż okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalały na przyjęcie, że skarżąca zrezygnowała lub nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad bratem. Dlatego też wyjaśnienia wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób niepodejmujących lub rezygnujących z pracy zawodowej, które przejmują na siebie realizację zadań państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w przywołanym powyżej przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że jedną z przesłanek przyznania świadczenia jest konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. "Rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie. Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego muszą być zaś bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 listopada 2019 r. (I OSK 1549/19, orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA") i z 14 września 2017 r. (I OSK 695/17, CBOSA), trafnie wyjaśnił, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Zgodzić się trzeba także z poglądem, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (tak np. wyrok NSA z 28.08.2019 r., I OSK 940/19, CBOSA). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium zasadnie uznało, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego – wymaganego w świetle art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. – pomiędzy rezygnacją, czy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania przez nią stałej lub długotrwałej opieki nad bratem. Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że w latach 80. i 90. XX w., poza dorywczymi pracami w [...], skarżąca nie była aktywna zawodowo. W okresach 10 maja 2000 r. - 30 września 2010 r., 1 października 2010 r. - 31 października 2014 r. i 1 marca 2016 r. - 30 kwietnia 2016 r. skarżąca była ubezpieczona jako rencista, zatem w tym okresie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na zły stan swojego zdrowia (k. 51 akt adm. I inst.). W 2006 r. wykreśliła się z ewidencji bezrobotnych oraz poszukujących pracy (k. 52 akt adm. I inst.). Skarżąca oświadczyła, że opiekę nad bratem sprawowała od 1995 r. matka, której skarżąca w opiece pomagała, przy czym po śmierci matki opiekę sprawowała samodzielnie od 2006 r. (k. 57 akt adm. I inst.). Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się u brata skarżącej od 22 stycznia 2015 r., a w okresie tym skarżąca była niezdolna do pracy i pobierała rentę. Wskazane okoliczności faktyczne nie pozwalają zatem przyjąć, aby decyzja o niepodejmowaniu przez skarżącą zatrudnienia miała związek z koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Wpływu na taką ocenę nie ma także podjęcie przez skarżącą pracy zarobkowej w lutym 2022 r. na okres dwóch tygodni i jej oświadczenie, że musiała z tej pracy zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad bratem. Przy czym, jednocześnie skarżąca podkreślała, że stan zdrowia brata pogorszył się od 2020r. Pani B. N. w odpowiedzi na wezwanie organu wyjaśniła, że jej praca jako plotkarz polegała na roznoszeniu i rozklejaniu ulotek w miejscowościach wskazanych przez pracodawcę. Jedno zlecenie miała w L., musiała dojechać autobusem jak twierdzi około 30 minut w jedną stronę, (organ ustalił że odległość od O. do L. wynosi 6 km, a czas dojazdu zgodnie z rozkładem jazdy PKS P. S. A. wynosi około 10 minut - dołączone wydruki PKS P.), praca trwała ok. 1-1,5 godziny i powrót do domu. Kolejne zlecenie miała w miejscowości P. (jak twierdzi, dojazd autobusem ok. 40 minut w jedną stronę, tutejszy Organ ustalił że odległość od O. do P. wynosi 12 km, a czas dojazdu zgodnie z rozkładem jazdy PKS P. S. A. wynosi około 20 minut - dołączone wydruki PKS P.). W czasie nieobecności skarżącej, do brat zaglądała sąsiadka, ale było to dla niej kłopotliwe, ponieważ jest osobą starszą i schorowaną. Słusznie zauważają organy obu instancji, że w niezmienionym stanie faktycznym, skoro strona w okresie 22.02.2022 r. - 31.03.2022 r. wykonywała czynności jako [...], na podstawie umowy zlecenia, to, że praca ta nie kolidowała z opieką nad bratem. Nie bez znaczenia jest także, to na co zwrócił uwagę organ I instancji, że zwarcie umowy zlecenia z firmą K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (zbieżność z siedzibą pełnomocnika skarżącej) nastąpiło wyłącznie na potrzeby sprawy, celem uwiarygodnienie niezgodnego ze stanem fatycznym twierdzenia strony, jakoby zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi i w celu świadczenia opieki nad bratem. Sąd wskazuje, że nie każde niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, którego celem jest sprawowanie opieki. Istotą tego uregulowania jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca nie wykazała jakichkolwiek okoliczności mogących podważyć taką ocenę, argumentację swoją koncentrując na istocie opieki, jaka pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ta jednak okoliczność tj. sprawowania przez skarżącą faktycznej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie była kwestionowana przez Kolegium. Okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalają przyjąć, że spełniona została wymagana pozytywna przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z pracy lub innego zatrudnienia w celu sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad bratem skarżącej. W konsekwencji jako usprawiedliwione uznać należało stanowisko organów administracji obu instancji, iż w sprawie nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad bratem, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co stanowiło okoliczność uniemożliwiającą wydanie decyzji o przyznaniu żądanego przez nią świadczenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jak orzekł w wyroku. Niniejsza sprawa na wniosek peł. skarżącej została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w składzie trzech Sędziów (art. 120 p.p.s.a).