IV SA/Po 302/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi T. Z., K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z [...] listopada 2013 r., Nr [...] Wójt Gminy T. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 1MW wraz z towarzyszącą infrastrukturą: kablową linią elektroenergetyczną, transformatorem SN/NN oraz urządzeniami rozłącznikowo-pomiarowymi, na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...], [...] obręb C., gmina T. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące okoliczności. Wnioskiem z dnia 13 września 2012 r. J. P. i T. R., działający wspólnie, jako spółka cywilna J.s.c., wystąpili do Wójta Gminy T. o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na produkcji energii z odnawialnego źródła energii - wiatru o mocy 1 MW (1000 KW), dla terenu inwestycji na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...], [...], obręb C., gmina T. Do wniosku załączono dwie mapy w skali 1:5000, dwie mapy w skali 1:1000 oraz decyzję środowiskową stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości C., na działkach oznaczonych numerami ewid. [...],[...],[...], [...],. Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego przygotowany został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów i urbanistów (mgr inż. arch. A. W.). Projekt powyższej inwestycji uzgodniony został przez Starostę T. postanowieniem z dnia [...].10.2012 r., Marszałka Województwa Wielkopolskiego, postanowieniem z dnia [...].10.2012 r., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. W dniu 05.11.2012 r. organ I instancji zawiadomił, stosownie do art. 10 § 1 kpa, strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów i zgromadzonych materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań. Sprzeciw odnośnie lokalizacji planowanej inwestycji wyrazili T. i K. Z. oraz Z. i S. W. Pismem z dnia 13.11.2012 r. Inwestorzy zwrócili się do Wójta Gminy T. z prośbą o zawieszenie postępowania administracyjnego celem wykonania dodatkowych analiz. Inwestorzy pismem z dnia 19.09.2013 r. zwrócili się do Wójta Gminy T. z prośbą o podjęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oraz załączyli wykonane analizy. W sprawie przygotowany został kolejny projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów i urbanistów. Organ I instancji odmawiając ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazał, że dla terenu inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym strony postępowania, właściciele sąsiednich działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie C.- Z. i S. W. oraz T. i K. Z., napisali, że nie wyrażają zgody na inwestycję, albowiem obawiają się, że inwestycja spowoduje przekroczenia wielkości dopuszczalnych w środowisku w zakresie promieniowania elektromagnetycznego, ograniczy możliwość upraw rolnych, możliwość przyszłej ewentualnej działalności sadowniczej i leśnej, uniemożliwi sadzenie roślin miododajnych (rzepak, kukurydza), spowoduje zagrożenie dla zdrowia ludzi (zaburzenia snu, zaburzenia rytmu serca, choroby oczu, hałas powodujący głuchotę). Na terenie nie będą osiedlały się bociany, teren opuszczą dżdżownice, przez co zubożeje gleba. Wiatrak może także spowodować katastrofę - urwanie się śmigła. Budowa może spowodować uszkodzenia urządzeń melioracyjnych. Strony postępowania wnosiły w czasie postępowania, przed wydaniem decyzji uwagi nazywane odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pisma zostały opatrzone podpisami mieszkańców C. Wobec braku jednoznacznych badań i rozbieżnych opinii naukowych dotyczących wpływu elektrowni wiatrowej na zdrowie ludzi oraz licznych protestów mieszkańców C. organ I instancji odmówił wydania decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. P. i T. R., wnosząc o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Odwołujących odmowa została wydana ze względu na zastrzeżenia kierowane do Urzędu Gminy przez właścicieli dwóch sąsiednich działek rolnych, którzy także zbierali podpisy mieszkańców wsi C. Zastrzeżenia dotyczyły oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie ludzi. Problematyka ta została rozstrzygnięta na etapie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W postępowaniu w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko swoje opinie wyrażali: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. Z uwagi na skalę przedsięwzięcia stwierdzono, iż planowana inwestycja nie spowoduje znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko, na tej podstawie RDOŚ w P. oraz PPIS w T. nie stwierdzili potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wójt Gminy T. wydał w tej sprawie, dnia [...] sierpnia 2012 r. decyzję. Odwołujący podnieśli, iż na etapie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia stwierdzono, że "Najbliższe budynki mieszkalne znajdują się w odległości około 500m od projektowanej turbiny. W związku z powyższym nie przewiduje się aby eksploatacja siłowni mogła wiązać się z naruszeniem akustycznych standardów jakości środowiska". W związku z wnoszonymi uwagami Inwestorzy wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego w celu wykonania dodatkowych badań. Wykonanie badania hałasu oraz analizę cienia wykazały, że inwestycja nie spowoduje przekroczenia hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej. Inwestycja nie spowoduje także zacienienia terenów wokół. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskrzoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a więc organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy występuje tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Następnie organ wskazał, iż w efekcie spełnienia przez wnioskodawcę warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podkreśliło, iż co do zasady uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest tylko w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w/w ustawy. Wyjątkiem od stosowania tej zasady jest inwestycja polegająca na budowie urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 ustawy). W przypadku tego typu urządzeń nie zachodzi konieczność badania istnienia spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej tj. spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ze względu na specyfikę takich inwestycji nie może być bowiem mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt 11 OSK 2251/10 oraz z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt 11 OSK 310/10). Choć ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji urządzeń infrastruktury technicznej, to w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, że elektrownie wiatrowe są takimi urządzeniami w rozumieniu art. 61 ust. 3. Za stanowiskiem tym przemawiają regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 Prawo energetyczne. Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Po myśli art. 3 pkt 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zatem mając na uwadze powyższe rozwiązania prawne stwierdzić należy, iż urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. W ocenie SKO wobec powyższego, organ I instancji zobligowany był ocenić, czy przedmiotowa inwestycja, będąca urządzeniem infrastruktury technicznej spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ odwoławczy wskazał, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości. Prawo własności - w tym również wykonywanie uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 i następne, stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi zatem opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek "luz" decyzyjny. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wyrażona w art. 6 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego. Odnośnie zarzutów podnoszonych w trakcie prowadzonego postępowania, a dotyczących braku posiadania przez Inwestora tytułu prawnego do działek objętych planowaną inwestycją Kolegium wskazało, że rolą decyzji o warunkach zabudowy jest wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji i określenie wymagań odnoszących się do ochrony interesów osób trzecich. Decyzja taka w odniesieniu do tego samego terenu, może być wydana każdemu potencjalnemu inwestorowi, który nawet nie musi się legitymować stosownym tytułem prawnym do gruntu. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzja w tym przedmiocie wskazuje jedynie, że inwestycja może być realizowana na danym terenie. Legitymowanie się prawem do dysponowania terenem wymagane jest na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, pomimo wskazania w postawie prawnej art. 61 ust. 1 pkt 3,4,5 i ust. 3 w/w ustawy, swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na sprzeciwie Z. i S. W. oraz T. i K.Z., braku jednoznacznych badań i rozbieżnych opinii naukowych dotyczących wpływu elektrowni wiatrowej na zdrowie ludzi oraz na licznych protestach mieszkańców C. Podkreślono również, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji sporządzone zostały trzy projekty decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z których dwa zakładały możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został uprzednio uzgodniony bez uwag przez właściwe organy administracji. Ponadto w ocenie Kolegium, bez podstawy faktycznej i prawnej Wójt Gminy T. uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy wyłącznie protest mieszkańców. W zakresie podnoszonego negatywnego wpływu planowanej inwestycji na życie i zdrowie ludzi oraz zwierząt Organ II instancji wskazał, iż zagadnienie to było przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu w wyniku, którego wydana została decyzja Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2012 r o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach podlega odrębnemu reżimowi prawnemu w tym także możliwości zaskarżenia. Wydana ona została po weryfikacji opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...].04.2012 r. i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P.z dnia [...].07.2012 r. Nadmienić również należy, że oba te organy nie stwierdziły potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ II instancji nakazał Wójtowi, by przed ponownym rozpatrzeniem sprawy podjął czynności zmierzające do wyeliminowania braków formalnych złożonego przez inwestorów wniosku o ustalenie o warunków zabudowy oraz ocenił czy zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wówczas wydał stosowne rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję SKO złożyli Z. i S. W. oraz T. i K. Z., podnosząc tożsame argumenty, co w toku postepowania administracyjnego przed organem I instancji. W ocenie Skarżących planowana inwestycja znajduje się w niedalekiej odległości od najbliższych zabudowań, co spowoduje zagrożenie dla zdrowia ludzi (zaburzenia snu, zaburzenia rytmu serca, choroby oczu, hałas powodujący głuchotę). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem Sądu z dnia 15 kwietnia 2014 r., odrzucono skargę Z. i S.W., z uwagi na nie uiszczenie przez Nich wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ograniczenie tych kompetencji do funkcji kontrolnej powoduje, że sąd administracyjny w postępowaniu sądowym ocenia legalność wydanych przez organy aktów administracyjnych. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte jest istotną wadą prawną, sąd eliminuje ten akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności - stosownie do uregulowań przewidzianych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tj.: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Sąd podzielił pogląd Organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. 2012, poz. 647 j.t., dalej jako u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że dla terenu objętego planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W związku z tym bezspornym jest również, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. stanowi, że właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, jak również czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 220-222). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż Wójt Gminy rozpatrując wniosek inwestora- o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której przeprowadzone przez niego postępowanie doprowadziłoby do konstatacji, że lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasadnie Kolegium podkreśliło w zaskarżonej decyzji, że odmawiając wydania decyzji o warunkach zabudowy organ zawsze musi wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który by się temu sprzeciwiał. Wobec tego organ administracji wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć tę czynność na wyraźnie wskazanej normie prawnej (a nie normie etycznej) i nie wolno mu przekroczyć granic, które ta norma wyznacza. Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji o warunkach zabudowy, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Powyższe przepisy uwypuklają rolę jaką odgrywają decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego. Polega ona na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Organ w wyniku analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego może stwierdzić, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest niedopuszczalna. Jednakże źródłem zasad i warunków zagospodarowania terenu nie jest wola organu, ale przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Tak więc organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie po przeprowadzeniu analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego, powinien wskazać konkretny przepis, którego dyspozycję uznał za naruszoną oraz wykazać na czym to pogwałcenie konkretnej normy prawnej polega. Organ odwoławczy słusznie podkreślił, że podstawą odmowy wydania wnioskowanej decyzji nie mogły być protesty mieszkańców. Nie może jej również stanowić fakt, iż brak jest jednoznacznych badań dotyczących wpływu elektrowni wiatrowej na zdrowie ludzi. Możliwość oparcia przez organ I instancji decyzji negatywnej na braku aprobaty społecznej czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Przyjęcie, iż podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być niezgodność z normami niedookreślonymi - takimi jak przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest sprzeczne z charakterem decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28.09.2010 r., sygn. akt II SA/Wr 407/10, LEX nr 755591), zgodnie z którym niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Wskazać również przyjdzie, iż zasadna jest ocena organu odwoławczego, iż w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p., ani warunek dostępu do drogi publicznej zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu, Kolegium słusznie wywiodło, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Organ odwoławczy poczynił należyte ustalenia, iż w toku postępowania sporządzone zostały trzy projekty decyzji, z których dwa zakładały możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz, że projekt decyzji został uzgodniony bez uwag przez Starostę T. postanowieniem z dnia [...].10.2012 r., Marszałka Województwa Wielkopolskiego, postanowieniem z dnia [...].10.2012 r., oraz przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. Końcowo należy wskazać, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obligatoryjny element każdej decyzji stanowi także powołanie podstawy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu I instancji powyższych norm nie spełnia, albowiem decyzja ta oparta została na pozaprawnych refleksjach oraz wywodach nie mających oparcia w obowiązujących przepisach prawa Powyższe uchybienia stanowiły naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa i następnie naruszenia art. 107 § 3 kpa w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Konkludując stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uchyliło zaskarżoną decyzję wskazując, że obowiązkiem organu jest ustalenie i skonkretyzowanie wszystkich przepisów prawa materialnego dla wskazanego we wniosku rodzaju inwestycji. Przekazując sprawę organ odwoławczy stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. zawarł wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.