IV SA/Po 305/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 12 lipca 2022 r. nr LI/381/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wysoka w rejonie ulic: Strzeleckiej (PKP), Św. Walentego i Akacjowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 5 pkt 2; 2. zasądza od Miasta i Gminy Wysoka na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta i Gminy Wysoka działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r.; poz. 559, 1834, dalej jako "u.s.g."), i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako "u.p.z.p.") podjęła w dniu 12 lipca 2022 r. uchwałę Nr LI/381/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wysoka w rejonie ulic: Strzeleckiej (PKP), Św. Walentego i Akacjowej. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części tj. w zakresie zapisu § 5 pkt 2 - ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404), w planie miejscowym określa się obowiązkowo ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W odniesieniu do przedmiotowego planu Wojewoda stwierdził, że ww. przepisy ustawy i rozporządzenia naruszono w ten sposób, że w § 5 pkt 2 uchwały, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla istniejącej zabudowy dopuszczono lokalizację: a) budynków gospodarczo-garażowych oraz wiat o ścianach wykonanych z prefabrykowanych przęseł betonowych lub pełnych ścian z blachy, b) obiektów i budynków tymczasowych, za wyjątkiem obiektów zaplecza budowy na czas ich realizacji, c) nowych napowietrznych linii elektroenergetycznych, d) zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Wojewoda zaznaczył, że z wyjaśnień Burmistrza Miasta i Gminy Wysoka (pismo PP.6710.1.2018/2022 z 3 października 2023 r.) przesłanych organowi nadzoru w toku postępowania nadzorczego, wynika, że zapis ten stanowi omyłkę pisarską, i zamiast słowa dopuszczenie powinno znaleźć się słowo zakaz. W ocenie skarżącego ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w części, tj. w zakresie § 5 pkt 2, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wnosi o to do Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W tym miejscu wskazać należy, że po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tą kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany żadnym terminem do wniesienia skargi. Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miasta i Gminy Wysoka z 12 lipca 2022 r. Nr LI/381/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wysoka w rejonie ulic: Strzeleckiej (PKP), Św. Walentego i Akacjowej. w zakresie wskazanym przez Wojewodę. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wynika to wyraźnie z treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały, jak to Sąd odczytuje: w zakresie zapisu § 5 pkt 2. W konsekwencji - co do naruszenia zasad sporządzania planu - tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia. W § 5 pkt 2 uchwały ustalono, że w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się dla istniejącej zabudowy dopuszczenie: a) budynków gospodarczo-garażowych oraz wiat o ścianach wykonanych z prefabrykowanych przęseł betonowych lub pełnych ścian z blachy, b) obiektów i budynków tymczasowych, za wyjątkiem obiektów zaplecza budowy na czas ich realizacji, c) nowych napowietrznych linii elektroenergetycznych, d) zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Z wyjaśnień Burmistrza Miasta i Gminy Wysoka z 3 października 2023 r. wynika, że zapis ten stanowi omyłkę pisarską, i zamiast słowa dopuszczenie powinno znaleźć się słowo zakaz. W ocenie Sądu, rację ma Wojewoda, że zaskarżone postanowienia Uchwały, wykraczają poza przyznaną Radzie kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla istniejącej zabudowy. Sąd stwierdził, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych przez organ nadzoru zapisów zaskarżonej uchwały, jako istotnie naruszających przepisy u.p.z.p. O tym, jakie sposoby zabudowy terenu będzie dany plan określał, decydują różnorodne współczynniki, w tym zasady ładu przestrzennego oraz przeznaczenie terenów objętych planem. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., w planie miejscowym określa się obowiązkowo ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zgodnie z § 4 pkt 2 Rozporządzenia, ustalenia części tekstowej projektu planu miejscowego formułuje się zgodnie z następującymi wymogami: ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawierają określenie: a) cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, ukształtowania lub rewaloryzacji, b) nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Zdaniem Sądu jest istotna różnica pomiędzy znaczeniem słowa "dopuszczenie", a "zakaz" (dopuszczenia). Należy podkreślić pojęciową odrębność tych terminów, których bezwzględnie nie można uznać za wyrażenia synonimiczne. Nie można uznać za "oczywistą omyłkę pisarską" posłużenie się przez prawodawcę pojęciem "dopuszczenie" w odniesieniu do obiektów, których posadowienia się chce zakazać. Jeżeli na danym obszarze organ planistyczny zamierzał określić zabudowę poprzez zakaz lokalizowania obiektów wskazanych w § 5 pkt 2 uchwały, to wówczas plan miejscowy powinien ten zakres zagospodarowania terenu obejmować. Postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości nie mogą budzić wątpliwości w zakresie wykładni zwłaszcza, że na podstawie zapisów planu dopuszczono obiekty budowlane, których organ nie chce dopuścić. Nadto trzeba pamiętać, że przepisy planistyczne należy tak interpretować, aby tworzyły spójną oraz logiczną i systemową całość. Istnieje zatem konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych przez organ nadzoru zapisów zaskarżonej uchwały, jako istotnie naruszających przepisy u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w części, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 480 zł, stanowiące wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi.