IV SA/Po 306/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi L.Ż-R, W.P. i M.B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę /-/ B.Popowska /-/ G.Radzicka /-/ P.Miładowski Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z [...] listopada 2008 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów : obręb S., arkusz mapy [...], działka [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], wszczętego na wniosek L.Ż-R., W.P. oraz M.B.. Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. L.Ż-R. z wnioskiem o zwrot opisanej wyżej nieruchomości wystąpiła 8 marca 1995 r. We wrześniu 1998 r. do wniosku przyłączyli się kolejni współwłaściciele nieruchomości M.B. i W.P.. Nieruchomość będąca przedmiotem wniosków, stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...] ha z mapy nr [...], została nabyta na rzecz Państwa – Zarządu Zieleni Miejskiej w P., na podstawie aktu notarialnego z [...] lutego 1976 r. Rep. A. [...], zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10/74 poz. 64). W dniu nabycia nieruchomość była własnością L.Ż.-R. i B.B. – w udziale po 1/3 części oraz Z.T. i W.M.P. w udziale po 1/6 części. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [..] października 1989 r. sygn. akt III Ns. [...] spadek po B.B. nabył syn M.B. Natomiast spadek po Z.T., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] lipca 2000 r. sygn. akt III Ns. [...] – nabył Skarb Państwa. Jak wynika z powyższego, osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości są: L.Ż.-R., M.B., W.P. oraz Skarb Państwa. Pismem z [...] stycznia 2006 r. znak [...] Starosta Poznański poinformował Pion Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. o możliwości ubiegania się przez Skarb Państwa o zwrot przedmiotowej nieruchomości oraz o konieczności złożenia wniosku o zwrot przez wszystkich poprzednich współwłaścicieli lub ich spadkobierców. W związku z powyższym organ zwrócił się do Zarządu o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. [...] marca 2006 r. znak [...] Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. wystąpił do Starosty Poznańskiego z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: Obręb [...], arkusz mapy [...], działka [...] o powierzchni [...]m2 . W 2006 r. wnioskodawcy L.Ż.-R., M.B., W.P. ograniczyli żądanie zwrotu do projektowanych działek nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. W związku z powyższym Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego z prośbą o wyrażenie zgody na ograniczenie wniosku Skarbu Państwa, jako strony postępowania – do zwrotu części przedmiotowej nieruchomości tj. projektowanych działek nr [...] oraz [...]. Jednocześnie poinformowano, iż na części działki będącej przedmiotem zwrotu znajduje się dzikie wysypisko śmieci, częściowo zadrzewione i zakrzaczone (pismo z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...]). Wojewoda Wielkopolski swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie przedstawił [...] marca 2007 r. znak [...]. Poinformował w nim, iż po zapoznaniu się ze stanem faktycznym uznaje, że ograniczenie żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości do jej części tj. projektowanych działek nr [...] i nr [...] jest uzasadnione, a zajęcie w przedmiotowej sprawie stanowiska tożsamego ze stanowiskiem wnioskodawców ułatwi zakończenie prowadzonego postępowania. 29 września 2007 r. wnioskodawcy L.Ż.-R., M.B. i W.P. zmienili swoje stanowisko i zażądali zwrotu całej nieruchomości. Powyższe spowodowało, że [...] marca 2008 r. znak [...] Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. ponownie zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego z prośbą o wyrażenie zgody na możliwość odstąpienia od żądania zwrotu nieruchomości położonej przy ulicy [...] w P., podając, iż "(...) blisko 40 % powierzchni całej nieruchomości objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym określono przebieg magistrali wodociągowej wody surowej od gmin miasta z wsią [....] Gm. [...] do stacji Uzdatniania Wody przy ul. [...]. Na przedmiotowym terenie projektuje się trasę rurociągu wodociągowego o Ø 600 mm ze strefą ochronną. Ponadto zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie wyłączonym z zabudowy, oznaczonym symbolem ZKO – tj. tereny otwarte: lasy dolin rzek i strumieni, jeziora, tereny rolnicze – współtworzące linowo – pierścieniowy system zieleni (...) Biorąc pod uwagę przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny – magistrala wodociągowa, zapisy w studium – tereny wyłączone z zabudowy, sposób zagospodarowania – nieustalony stan gleby na terenie po byłej żwirowni, nabycie udziału w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] bądź jej części nie leży w interesie Skarbu Państwa". Wojewoda Wielkopolski po zapoznaniu się z powyższymi okolicznościami uznał, iż modyfikacja dotychczasowego stanowiska i odstąpienie od żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości są uzasadnione i wyraził na to zgodę (pismo z [...] maja 2008 r. znak [...]). To ostatecznie spowodowało, że Prezydent Miasta Poznania, działający w imieniu Skarbu Państwa, dnia [...] października 2008 r. wycofał żądanie zwrotu nieruchomości i to zarówno w całości jak i w części, mimo, że pozostali wnioskodawcy ostatecznie żądali zwrotu nieruchomości w części. W powyższych okolicznościach uznając, że brak wniosku wszystkich uprawnionych czyni postępowanie bezprzedmiotowym Starosta Poznański na zasadzie art. 105 § 1 kpa umorzył je. Wojewoda Wielkopolski rozpoznając odwołanie L.Ż.-R., W.P., M.B. którzy zarzucali organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 6 i 7 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – nie podzielił zarzutów odwołujących. Stwierdził bowiem, że żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.) musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców i to zarówno gdy żądanie zwrotu dotyczy całej nieruchomości jak i jej części. Odnosząc się do zarzutu, że Skarb Państwa na mocy dziedziczenia po Z.T., nie stał się współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, gdyż nim był od 1976 r. , wskazał, że Skarb Państwa na skutek dziedziczenia po byłej współwłaścicielce uzyskał roszczenie o zwrot nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L.Ż.-R., W.P., M.B. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603) - art. 2 w związku z art. 7 i 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - art. 8 w związku z art. 12 § 1 kpa i 77 kpa W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawcy ostatecznie wnieśli o zwrot części nieruchomości tj. działki nr [...] i nr [...] o powierzchni odpowiednio [...] ha oraz o powierzchni [...] ha. Nie ma zatem w ocenie skarżących podstaw prawnych do twierdzenia – jak to uczyniły organy administracji publicznej rozpoznając sprawę, jakoby art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagał wniosku pochodzącego od wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców w przypadku gdy żądanie dotyczy tylko zwrotu części nieruchomości. Nie istnieje bowiem zagrożenie, że w przedmiotowej sprawie część wnioskodawców uzyskałaby udział w nieruchomości większy niż ten, do którego żądania zwrotu byli uprawnieni. Zdaniem skarżących organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę nie wzięły pod uwagę celu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którym to celem przede wszystkim jest przywrócenie statusu właścicielskiego wywłaszczonej nieruchomości osobom (bądź ich spadkobiercom), które własność nieruchomości utraciły na skutek decyzji wywłaszczeniowej; nie jest natomiast celem postępowania o zwrot nieruchomości przywrócenie własności podmiotowi, na którego rzecz utrata własności nastąpiła, tj. Skarbu Państwa. Skarżący zarzucili, że wycofanie przez Skarb Państwa żądania zwrotu części nieruchomości, mimo początkowo wyrażonej zgody na zwrot, narusza zasadę legalizmu, gdyż korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo jest zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli, zarówno narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny. Organy administracyjne w ocenie skarżących naruszyły art. 21 ust. 1, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego prowadząc postępowanie przez 13 lat – ostatecznie skupiając się wyłącznie do oceny legitymacji wnioskodawców do żądania zwrotu nieruchomości. W konkluzji skarżący wnosili o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. (...). Jeżeli nieruchomość stanowiła współwłasność, to wniosek musi pochodzić od wszystkich współwłaścicieli. Jest to podstawowa dyrektywa przy stosowaniu art. 136 ust. 3. W tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite i utrwalone, a wywłaszczona nieruchomość nie może być zwrócona wbrew woli byłego właściciela lub jego spadkobiercy. Przy współwłasności żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd przedmiotem współwłasności. W myśl art. 199 kodeksu cywilnego do takich czynności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a jej brak może zastąpić orzeczenie sądu powszechnego wydane w trybie art. 199 kc w związku z art. 64 kc. Nie można podzielić zarzutu skargi, że skoro ostatecznie skarżący żądają zwrotu jedynie części nieruchomości, to taka sytuacja zezwala na zwrot nieruchomości tylko tym, którzy taki wniosek popierają. Istotą współwłasności w częściach ułamkowych jest to, że każdy z byłych współwłaścicieli czy ich spadkobiercy mają odpowiednie udziały w każdej części nieruchomości. Uprawnienie do żądania zwrotu nie jest uprawnieniem jednostronnym. Osoba taka jest jednocześnie wierzycielem i dłużnikiem Skarbu Państwa. Zobowiązana jest ona bowiem do rozliczenia się z pobranego odszkodowania. Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów skargi, że organy rozstrzygające sprawę wadliwie interpretowały przepisy art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieuzasadnione są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazanych w skardze. Jakkolwiek zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja – a mianowicie zobowiązany do zwrotu nieruchomości – Skarb Państwa – występuje jednocześnie w charakterze uprawnionego do żądania zwrotu nieruchomości jako spadkobierca jednego z byłych współwłaścicieli – nie należy do typowych, jednak ani organy administracji rozstrzygające sprawę ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolujący rozstrzygnięcia nie są uprawnione do oceny powodów dla których Skarb Państwa cofnął żądanie zwrotu nieruchomości, gdyż ocena ta zarówno pod kątem przepisów o współwłasności, wreszcie zasad konstytucyjnych chroniących własność należeć będzie do sądu powszechnego. Jest zasadnym zarzut, że postępowanie w sprawie toczyło się długo, jednakże należy zauważyć, że pięcioletni okres, to ustalanie spadkobierców zmarłych współwłaścicieli, a na następny okres toczącego się postępowania niewątpliwie wpływ miały zmiany stanowiska stron dotyczące zwrotu nieruchomości czy to w całości, czy też w części. Należy zresztą stwierdzić, że stronom postępowania w przypadku bezczynności organu służy skarga do sądu administracyjnego. Natomiast chybionym jest zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa. Brak wniosku, czy jak to miało miejsce cofnięcie zgody na zwrot nieruchomości stanowi brak formalny wniosku, a postępowanie jako bezprzedmiotowe winno być umorzone. Organ w takiej sytuacji nie może odnosić się do meritum sprawy i czynić ustaleń bez udziału jednej ze stron. Odnosząc się ostatecznie do wniosku zgłoszonego na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. o zawieszenie postępowania w związku ze złożonym tegoż dnia wnioskiem do sądu powszechnego w trybie art. 199 kc, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał go za nieuzasadniony. Przyjęcie w art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Sąd uwzględnia nowe fakty lub dowody, które istniały w dacie wydania decyzji, a nie były znane organowi administracji publicznej, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić. /-/B. Popowska /-/G. Radzicka /-/P. Miładowski za nieobecnego sędziego /-/ G. Radzicka j.a.