IV SA/Po 308/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej W. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 24 marca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej W. w P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia J. J. - jednoosobowy zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej W. w P. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 24 marca 2023r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta z dnia 07 listopada 2022r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że w dniu 24 marca 2023 r. Prezydent Miasta P. odmówił J. J. - jednoosobowemu zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej W. w P. (zwanej dalej Wspólnotą) wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta P. z dnia 07 listopada 2022r. nr [...] wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr 5, [...] (cz.), [...] (cz.), ark. 30, obręb G., położonych w P. przy ulicy [...]. Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji działał w oparciu o przepis art. 149 § 3 i § 4 k.p.a. Z treści przedłożonych akt sprawy wynika, iż w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji zostały powiadomione wszystkie strony postępowania znane organowi pierwszej instancji w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego. Udział w postępowaniu brała udział także firma C. sp. z o.o., sp. k. Do dnia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy Spółka odbierała korespondencję do niej kierowaną, nie informowała jednak organu pierwszej instancji o zmianach własności lub o powstaniu Wspólnoty Mieszkaniowej W.. Organ pierwszej instancji przyjął zatem, iż nadal stroną postępowania jest C. sp. z o.o., sp. k. Komplementariuszem C. sp. z o. o., sp.k. jest natomiast C.1. sp. z o.o. sp.k., której samoistnym prokurentem jest począwszy od roku 2017 - J. J.. W dniu 26 lutego 2021r. C. sp. z o.o., sp.k została przekształcona w C. sp. z o.o., sp.j. SKO zauważyło, że J. J. w swoim piśmie z dnia 24 lutego 2023r. poinformowała organ pierwszej instancji o powstaniu Wspólnoty Mieszkaniowej .W., natomiast C. 1. sp. z o.o., sp. k wykreślona jest z księgi wieczystej tej nieruchomości. J. J. stanowi obecnie jednoosobowy zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej W.. Ponieważ J. J. reprezentuje profesjonalny podmiot gospodarczy zatem niewątpliwie oczekuje się od niej wysokiego poziomu staranności, mając odpowiedni czas spółka powinna była poinformować organ o zmianach własnościowych. Pomimo, że organ pierwszej instancji począwszy od końca stycznia 2022r. kierował do Spółki C. sp. z o.o., sp. k. korespondencję to ta, nie będąc już właścicielem nieruchomości nie poinformowała organu o zmianach. Podobnie żaląca się posiadając w tej materii wiedzę i reprezentująca poprzedniego i następnego właściciela nie podjęła jakichkolwiek czynności zmierzających do poinformowania organu administracji o zmianach, ani do wyjaśnienia okoliczności sprawy. To na m.in. J. J., jako przedstawicielce profesjonalnego podmiotu ciążył obowiązek wynikający z przepisu art. 41 § 1 i 2 k.p.a. Kolegium podniosło, że z treści pisma kierowanego przez żalącą się do organu pierwszej instancji wynika, iż w grudniu 2022r. poinformowała mailem administrację nieruchomości o wydanej decyzji, nie wskazała jednak kiedy sama dowiedziała się o treści decyzji. Nie od rzeczy będzie wskazanie, iż mail pochodził z domeny constructa.com. W tej sytuacji SKO stwierdziło, iż żaląca się będąc prokurentem samoistnym C.1. sp. z o.o. sp. k począwszy od 2017r. posiadała na bieżąco informacje o toczącym się postępowaniu, zarząd jednak nie informował o tych okolicznościach administratora ani mieszkańców. Organ pierwszej instancji uznał w toku niniejszego postępowania, iż J. J., jako samoistny prokurent, posiadała wiedzę o wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zatem jej twierdzenia, jakoby Wspólnota Mieszkaniowa o istnieniu decyzji dowiedziała się w grudniu 2022r. uznać należy za niewiarygodne. Organ odwoławczy uznał w tej sprawie, że ustalenia organu pierwszej instancji w tej materii są prawidłowe, wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie, co stanowi wystarczającą przeszkodę do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 września 2022r. III SA/Gd 561/21). Skargę na powyższe postanowienie wywiodła do Sądu Wspólnota Mieszkaniowa W. w P. wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w P. z dnia 26 stycznia 2024 r. oraz postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia 24 marca 2023 r., ewentualnie o uchylenie w całości postanowienia SKO w P. z dnia 26 stycznia 2024 roku oraz o uchylenie w całości postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia 24 marca 2023 roku oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 3 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia wobec J. J. - jednoosobowego zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, podczas gdy rozstrzygnięcie w sprawie powinno zostać wydane w stosunku do Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zredagowaniu przez SKO w P. uzasadnienia postanowienia z dnia 26 stycznia 2024 r. w sposób uchybiający wymogom proceduralnym, tj. poprzestanie wyłącznie na zreferowaniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska Prezydenta Miasta P., zaniechanie przedstawienia własnej argumentacji w tym odnoszącej się do zarzutów i argumentacji Skarżącej podniesionej w zażaleniu z dnia 5 kwietnia 2023 roku, a także nienależytego wykazania dlaczego w ocenie SKO w P. wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie; 3. art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu przez SKO w P., że wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony po terminie, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy bezspornie wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa wiedzę o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy powzięła dnia 15 grudnia 2022 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania został złożony dnia 20 grudnia 2022 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu; 4. art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048; dalej jako: "U.o.l") przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu przez SKO w P., że skoro J. J., począwszy od 2017 roku, pełniła funkcję prokurenta samoistnego w spółce C.1. sp. z o.o. sp. k., to posiadała aktualne informacje o toczącym się przed Prezydentem Miasta P. postępowaniu o warunkach zabudowy, co doprowadziło Organ do błędnego wniosku, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie, podczas gdy okoliczność, że J. J. była prokurentem samoistnym spółki C.1. sp. z o.o. sp. k. jest prawnie irrelewantna dla sprawy albowiem spółka C.1. sp. z o.o. sp. k. stanowi niezależny od Wspólnoty Mieszkaniowej podmiot prawa, spółka nie była stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy, wobec czego nie mogła posiadać informacji o aktualnym stanie sprawy, a dodatkowo to obowiązkiem Prezydenta Miasta P. było czuwanie, a w razie potrzeby aktualizowanie kręgu stron postępowania o wydanie warunków zabudowy; 5. art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 U.o.l. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu przez SKO w P., że skoro Prezydent Miasta P. nie został powiadomiony o powstaniu Wspólnoty Mieszkaniowej przez spółkę C. sp. z o.o. sp. k. to dotychczasowy udział spółki w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy jest wystarczający dla uznania, że powstała w dniu 13 grudnia 2021 roku Wspólnota Mieszkaniowa powzięła wiedzę o wydanej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy po pierwsze żaden przepis prawa nie obligował spółki C. sp. z o.o. sp. k. do informowania Prezydenta Miasta P. o powstaniu Wspólnoty Mieszkaniowej, gdyż to obowiązkiem organu jest dbanie o ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania, a po drugie Wspólnota Mieszkaniowa z chwilą powstania stała się niezależnym podmiotem praw i obowiązków i uzyskała przymiot strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na nieruchomości przy ul. [...] w P.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej pod względem legalności było w niniejszej sprawie postanowienie SKO w P. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P., którym po rozpoznaniu wniosku skarżącej, - odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta z dnia 07 listopada 2022r. W kontrolowanym postępowaniu mamy do czynienia z jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania, a mianowicie wznowieniem postępowania (art. 145 i nast.k.p.a.). Pozwala on na wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, przy czym może to nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami k.p.a. lub ustaw szczególnych. Przed wznowieniem postępowania, co następuje w formie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), organ administracji zobowiązany jest wpierw dokonać sprawdzenia, czy spełnione są łącznie wszystkie elementy natury formalnej, których dopełnienie prowadzi dopiero do wydania wspomnianego postanowienia, tj. ustalenia, czy: 1) decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2) wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 4) żądanie wznowienia postępowania oparte jest na jednej z wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. Brak chociaż jednej z wymienionych przesłanek obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Powodem dla którego organy obu instancji odmówiły wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie było uznanie, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Należy podkreślić, że stwierdzenie przez organ, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., stanowi przeszkodę dla wznowienia postępowania i zmusza organ do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., to jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Organ na etapie badania dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania nie jest uprawniony do badania, czy w sprawie zachodzi któraś z przesłanek wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. (data wpływu 20 grudnia 2022 r ), Wspólnota Mieszkaniowa W., reprezentowana przez Administratora M. B. złożyła zapytanie dlaczego nie została uznana za stronę postepowania w/s decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...] (cz.), [...] (cz.), ark. 30, obręb G., w P. przy ulicy [...]. Jednocześnie wniesiono o uznanie Wspólnoty za stronę postepowania we wszystkich toczących się postepowaniach dotyczących tych działek. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z 29 grudnia 2022 r. (odebrane perz Wspólnotę 11.01.2023 r.) wezwał Wspólnotę do przedłożenia dokumentów potwierdzających powstanie Wspólnoty oraz potwierdzających prawo Zarządcy do reprezentowania jej przed organami administracji samorządowej oraz do uzupełnienia podania o szczegółowe informacje, na podstawie których można jednoznacznie wskazać dzień, w którym Wspólnota Mieszkaniowa W. dowiedziała się o decyzji nr [...] z dnia 7.11. 2022 r. Na uwagę zasługuje fakt, iż organ w tymże wezwaniu wskazał, że "z treści podania wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa W. wnosi o wznowienie postępowania powołując się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pismem zarządcy nieruchomości "A. sp. z o.o. z dnia 20 stycznia 2023 r. podtrzymano w całości żądanie zawarte w piśmie z dnia 16 grudnia 2022 r. o wznowienie postępowania administracyjnego i ponownie wniesiono o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie określonej w ust. 1 petitum pisma powyżej oraz wydanie postanowienia w tym przedmiocie. Natomiast pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. nadesłano żądane przez organ dokumenty. Pomimo powyższego stanu faktycznego, organ I instancji (a za nim bezrefleksyjnie SKO) uznały, że wnioskiem o wszczęcie postepowania administracyjnego było pismo z 28 lutego 2023 r. podpisane przez J. J. działającą w imieniu i na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej W. w P.. Powyższa konkluzja organów jest o tyle niezrozumiała, że organ w piśmie z 29 grudnia 2022 r. sam uznał, że pismo z 16 grudnia 2022 r. stanowiło wniosek o wznowienie postepowania Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ulicy [...] w P.. Wobec powyższego, ustalenia organu jakoby stroną postępowania była C. sp. z oo, sp. k., której samoistnym prokurentem jest J. J. uznać należ za pozaprawne dywagacje nie mające ze sprawą żadnego związku. Co w tej sprawie szczególnie istotne, obowiązek poczynienia odpowiednich ustaleń i wyjaśnienia sprawy spoczywa nie tylko na organie pierwszej instancji, ale również na organie odwoławczym, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Tymczasem SKO nie dokonało żadnych własnych rozważań na gruncie przedmiotowej sprawy. Kolegium ustosunkowało się do okoliczności sprawy w sposób nader zdawkowy. Lakoniczne uzasadnienie stanowi jedynie streszczenie przebiegu postępowania zapadłego przed organem I instancji. Kolegium nie poczyniło jakichkolwiek własnych ustaleń, powtarzając bezmyślnie niektóre fragmenty z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Z uzasadnienia wynika, ze organ nawet nie badał kwestii terminu do wniesienia wniosku o wznowienie, co jest kluczowe w przedmiotowym postepowaniu. SKO nie zadało sobie również trudu by odnieść się choć częściowo do zarzutów zażalenia. Organ uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty, powielając i to jedynie cząstkowo argumentację organu I instancji., czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 104 k.p.a. Takie działanie SKO nie mieści się w standardach procedury administracyjnej Obowiązkiem organów administracji publicznej jest stanie na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Wypada również w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem, jak wskazano już powyżej, kontrolowana decyzja, nie zawiera w wystarczającym stopniu wskazanych wyżej elementów. W szczególności nie zawiera w uzasadnieniu faktycznym wskazania faktów, które zostały przez organ uznane za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom lub oświadczeniom Strony odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W takiej sytuacji Sąd pozbawiony został możliwości merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu odwoławczego, podjętego w toku prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania (w tym także w kontekście powołanych przez Stronę zarzutów) i zobowiązany był do wyeliminowania tej decyzji, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania tj. art. 15, art. 107 § 3 ale także art. 8 i art. 11 k.p.a. mających, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ ocenie Sądu podlega decyzja jako całość łącznie z uzasadnieniem, tym samym więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa. W ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe rozważania oraz odniosą się do argumentów strony, w tym także złożonych wniosków dowodowych ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności, które strona w nich wskazuje. Organy w pierwszej kolejności ustalą kiedy dokładnie i przez jaki podmiot został złożony wniosek o wznowienie postępowania, a następnie zbadają czy wniosek został złożony w terminie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.