IV SA/Po 31/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] września 2016 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie zmiany decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2006 r., zmienionej decyzją nr [...] z [...] lipca 2011 r., o pozwoleniu na budowę tymczasowego urządzenia reklamowego przy [...] w zakresie czasu jej obowiązywania – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] września 2016 r. Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] czerwca 2016 r. spółka [...] Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też jako "Inwestor", "Spółka" lub "Skarżąca"), złożyła w Urzędzie Miasta P. wniosek o zmianę decyzji pozwolenia na budowę reklamy przy [...] w zakresie terminu jej obowiązywania wraz z załącznikami. Przywołaną wyżej decyzją z [...] września 2016 r. Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") umorzył postępowanie administracyjne, wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, bowiem dotyczy obiektu już wykonanego. Spółka w odwołaniu od ww. decyzji wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem strony. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta [...], opisaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2016 r., Wojewoda stwierdził w pierwszej kolejności, że odwołanie wywołuje skutki prawne, ponieważ został zachowany ustawowy termin na jego wniesienie. Następnie – przywoławszy definicje legalną "tymczasowego obiektu budowlanego" z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – wyjaśnił, że w ocenianej sprawie tymczasowość obiektu budowlanego odzwierciedlona została zarówno w decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2006 r., jak i w zmieniającej ją decyzji nr [...] z [...] lipca 2011 r., która została wydana na podstawie art. 36a ust. 1 pr.bud. Istotnym zapisem decyzji zmieniającej jest ten, dotyczący czasu użytkowania tymczasowego nośnika reklamowego wolno stojącego – na okres 5 lat, tj. do [...] kwietnia 2016 r. Jednocześnie w ww. decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej określił termin rozbiórki przedmiotowego obiektu – do [...] kwietnia 2016 r. Na tym tle organ II instancji stwierdził, że Inwestor złożył wniosek o zmianę ww. decyzji ostatecznej nr [...] dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r., czyli po upływie terminu na użytkowanie obiektu. Tymczasem w dniu [...] kwietnia 2016 r. Spółka powinna była dokonać rozbiórki nośnika reklamowego, który po tym dniu stał się samowolą budowlaną. Natomiast złożony w dniu [...] czerwca 2016 r. wniosek o zmianę pozwolenia na budowę tymczasowego wolno stojącego nośnika reklamowego nie mógł być rozpatrzony merytorycznie przez organ I instancji, z uwagi na brak przepisów prawa, ponieważ po upływie terminu nie jest możliwe przedłużenie użytkowania obiektu, gdyż jego istnienie jest nielegalne. Ewentualne czynności zmierzające do zmiany czasu użytkowania powinny zostać podjęte przed upływem terminu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. W konkluzji Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na opisaną decyzję Wojewody wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, spółka [...] Polska Sp. z o.o., zastępowana przez pełnomocnika, [...], zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj.: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia sprawy z uwagi na złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu użytkowania – w sytuacji gdy dopuszczalne jest przedłużenie terminu użytkowania nośnika reklamowego również poprzez złożenie wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu na jego użytkowanie; 2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia sprawy z uwagi na złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu użytkowania – w sytuacji gdy zastrzeżenie terminu użytkowania w stosunku do nośnika reklamowego, który nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, jest nieważne i nieskuteczne; 3) art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydawanie przez ten sam organ administracji różnych decyzji administracyjnych w tym samym stanie faktycznym oraz wydawanie przez ten sam organ administracji decyzji sprzecznych z treścią uzasadnień swoich poprzednich decyzji administracyjnych, czym rażąco naruszono przepisy postępowania administracyjnego i zaufanie strony do organu administracji. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z [...] września 2016 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej w kwocie 17 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. pełnomocnik (substytucyjny) Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto, odpowiadając na pytanie Sądu, stwierdził, że nie wie, dlaczego odwołanie od decyzji organu I instancji nie zostało podpisane, ani czy brak ten był uzupełniony w toku postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w skardze. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że od wydanej w pierwszej instancji decyzji Prezydenta Miasta złożone zostało odwołanie. Taka czynność procesowa strony, by wywołać skutek prawny zaskarżenia, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. Elementy obligatoryjne każdego podania – w tym także odwołania (zob. art. 63 § 1 k.p.a.) – zostały określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Obejmują one m.in. wskazanie osoby, od której podanie pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli podanie zostało wniesione pisemnie, powinno ponadto być podpisane przez wnoszącego. Podpisanie podania ma umożliwić organowi kontrolę, czy pochodzi ono od wskazanej w nim strony – świadczy o tym, że to strona złożyła określonej treści oświadczenie woli o charakterze procesowym. Dlatego podpis należy traktować jako element konstytutywny podania. W odniesieniu do tej szczególnej postaci podania, jakim jest odwołanie od decyzji administracyjnej, utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę (stronę) je wnoszącą powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W takiej sytuacji decyzja tego organu jest dotknięta wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA z [...].09.2009 r., IV SA/Po [...], dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA", i przywołane w nim orzecznictwo NSA oraz stanowisko doktryny). Wobec tego należy zauważyć, że znajdujące się w aktach sprawy odwołanie (k. 12–15 akt adm. II inst.) nie zostało podpisane przez Spółkę ani przez jej pełnomocnika. Pismo to zostało sporządzone w całości na komputerze i również komputerowo naniesiono pod tekstem pisma imię i nazwisko pełnomocnika strony poprzedzone tytułem zawodowym: "adw. A. K.". Jest to zaledwie adnotacja, która nie indywidualizuje w dostatecznym stopniu osoby sporządzającej (podpisującej) pismo. Nie jest to podpis, o jakim mowa w art. 63 § 3 k.p.a., bowiem takiego "oznaczenia" pod oświadczeniem woli nie sposób zweryfikować. Dopiero złożenie własnoręcznego podpisu wskazuje jednoznacznie i wiarygodnie, że środek odwoławczy pochodzi od osoby określonej jako wnosząca ów środek. Wskazane uchybienie zostało dostrzeżone przez organ I instancji, który w swoim piśmie przewodnim z [...] września 2016 r. dołączonym do przesyłanego Wojewodzie odwołania wyraźnie zaznaczył: "Złożone odwołanie nie zostało podpisane" (k. 17 akt adm. II inst.). Mimo to organ II Instancji – koncentrując się w aspekcie formalnym wyłącznie na zbadaniu terminowości wniesienia odwołania (o czym świadczy zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konstatacja tego organu, że: "odwołanie wywołuje skutki prawne, ponieważ został zachowany ustawowy termin") – nie stwierdził, iż odwołanie zawiera brak, który uniemożliwia nadanie jemu dalszego biegu w rozumieniu art. 64 § 2 (w zw. z art. 140) k.p.a., i – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – nie wezwał pełnomocnika Spółki do usunięcia braku odwołania poprzez jego prawidłowe podpisanie. Zamiast tego Wojewoda rozpoznał odwołanie i merytorycznie rozstrzygnął sprawę. W konsekwencji należy uznać, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, jako wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ drugiej instancji nie może działać z urzędu – charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on dopiero w wyniku prawidłowo wniesionego środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Brak podpisu pod odwołaniem skutkować musi podjęciem przez organ II instancji działań zmierzających do uzupełnienia ww. braku formalnego, w celu umożliwienia nadania biegu sprawie. Dopiero po ewentualnym uzupełnieniu ww. braku, możliwym będzie merytoryczne zbadanie odwołania przez ten organ. Zatem uprawomocnienie się niniejszego wyroku skutkować będzie tym, że Wojewoda wezwie pełnomocnika Spółki do prawidłowego podpisania odwołania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Ustalenie, że kontrolowany akt został wydany bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), sprawia że nie ma potrzeby badania przez sąd, czy ponadto akt ten zawiera ewentualnie inne jeszcze uchybienia, gdyż już ta przyczyna prowadzi do jego nieważności (por. wyrok WSA z 04.02.2004 r., I SA 1521/02, CBOSA). Stwierdzenie zaś nieważności zaskarżonego aktu czyni w szczególności zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145). Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą Spółkę koszt wpisu (500 zł). Natomiast w pozostałej części – tj. przede wszystkim co do wynagrodzenia reprezentującego Skarżącą pełnomocnika, o którym mowa w art. 205 § 2 p.p.s.a., oraz kosztu opłaty skarbowej od udzielonego jemu pełnomocnictwa – Sąd na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, uznając, że zachodzi wzmiankowany w tym przepisie "uzasadniony przypadek". Nie ulega bowiem wątpliwości, że pierwotnym źródłem wad kontrolowanego postępowania było zaniedbanie pełnomocnika Spółki, który z niewiadomych względów nie podpisał odwołania.