IV SA/Po 310/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. S. i A. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2025 r. (znak: [...], dalej “postanowienie z 31 stycznia 2025 r." ) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej “WINB") po rozpoznaniu zażalenia A. S. i M. S. (dalej “skarżący") uchylił w części postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej “PINB") z dnia 10 grudnia 2024 r. (znak: [...], dalej “postanowienie z 10 grudnia 2024r.") , nakazujące przedłożenie M. S. (dalej "inwestorka") przedłożenie w terminie 180 dni od daty postanowienia określone w postanowieniu dokumenty legalizacyjne, i w tym zakresie odmiennie określił żądane dokumenty legalizacyjne, a także orzekł , ze obowiązek należy wykonać w terminie 180 dni od dnia doręczenia postępowania, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2024 r. PINB nakazał inwestorce w terminie 180 dni od daty otrzymania postanowienia przedłożyć następujące dokumenty legalizacyjne: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 1170). geodezyjną inwentaryzację powykonawczą budynku posadowionego w granicy z nieruchomością nr ewid. geod. [...],[...] na nieruchomości nr ewid. geod. [...], przy ul. [...] w P.. ekspertyzę techniczną budynku rekreacyjnego aktualnie przeznaczonego na cele mieszkalno-gospodarcze posadowionego w granicy z nieruchomością nr ewid. geod. [...], [...], na nieruchomości nr ewid. geod. [...], przy ul. [...] w P., sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazujące się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego oraz sprawdzonych zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej “ Prawo budowlane" albo "P.b.") wraz z ważnymi w dniu sporządzania ww. ekspertyzy zaświadczeniami potwierdzającymi przynależność autorów projektu do właściwej izby samorządu zawodowego, wskazująca czy stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne ich użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Po rozpoznaniu zażalenia skarżących, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2025 r. WINB uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej obowiązku określonego w punktach 2 i 3 i w to miejsce orzekł: 2. geodezyjną inwentaryzację powykonawczą rozbudowy budynku rekreacyjnego o pomieszczenia kuchni, łazienki, dwóch sypialni oraz kotłowni, posadowionego w granicy z nieruchomością nr ewid. geod. [...], [...], na nieruchomości nr ewid. geod. [...], przy ul. [...] w P.. 3. ekspertyzę techniczną rozbudowy budynku rekreacyjnego aktualnie przeznaczonego na cele mieszkalno-gospodarcze o pomieszczenia kuchni, łazienki, dwóch sypialni oraz kotłowni, posadowionego w granicy z nieruchomością nr ewid. geod. [...], [...], na nieruchomości nr ewid. geod. [...], przy ul. [...] w P., sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazujące się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego oraz sprawdzonych zgodnie z art. 20 ust. 2 P.b. wraz z ważnymi w dniu sporządzania ww. ekspertyzy zaświadczeniami potwierdzającymi przynależność autorów projektu do właściwej izby samorządu zawodowego, wskazująca czy stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne ich użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania, a także uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w to miejsce orzekł, że obowiązek należy wykonać w terminie 180 dni od dnia doręczenia niniejszego postępowania, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem postępowania jest postanowienie PINB z dnia 10 grudnia 2024 r., którym organ nakazał inwestorce w terminie 180 dni od daty otrzymania postanowienia przedłożyć określone dokumenty legalizacyjne. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu go przez WINB postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2024 r. (znak: [...]), a sprawa zainicjowana wnioskiem inwestorki z 10 kwietnia 2024r. o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego uproszczonego dla budynku znajdującego się na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. WINB podniósł, że organ odwoławczy w treści swojego rozstrzygnięcia wskazał, że z uwagi na fakt, iż prowadzone przez PINB postępowanie dotyczyło rozbudowy budynku mieszkalnego rekreacyjnego, to obowiązek wynikający z postanowienia, tj. przedłożenia wskazanych dokumentów legalizacyjnych, nie może dotyczyć całego budynku, lecz jedynie jego rozbudowy, która była przedmiotem postępowania. Z tego względu organ powiatowy zmodyfikował przedmiot prowadzonego postępowania w taki sposób, że aktualnie prowadzone jest "w sprawie rozbudowy budynku rekreacyjnego (aktualnie przeznaczonego na cele mieszkalno-gospodarcze) o pomieszczenia: kuchni, łazienki, dwóch sypialni oraz kotłowni (łącznie o powierzchnię: 49,57 m2), posadowionego w granicy z nieruchomościami nr ewid.[...], [...], na nieruchomości nr ewid. geod. [...], przy ul. [...] w P.". WINB podkreślił, że modyfikacja ta została dokonana po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, na konieczność których wskazał WINB, mających na celu konfrontację pozyskanych informacji zawartych w aktach sprawy ze stanem faktycznym dotyczącym aktualnych parametrów przedmiotowego obiektu, zakresu samowoli budowlanej podlegającej uproszczonej legalizacji, a także zakresu, w jakim obiekt powstał na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 23 kwietnia 1982 r. Dalej, WINB podkreślił, że organ powiatowy prawidłowo wskazał, że prowadzone postępowanie obejmuje jedynie rozbudowę przedmiotowego budynku rekreacyjnego o pomieszczenia kuchni, łazienki, dwóch sypialni oraz kotłowni, jednakże analiza treści obowiązku ponownie wskazuje, że dokumenty legalizacyjne, do przedłożenia których została zobowiązana inwestorka, dotyczą całego obiektu, w tym również tej części, która została legalnie wybudowana na podstawie wspomnianego wyżej pozwolenia na budowę. WINB podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza możliwość zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej z art. 49f P.b. wobec obiektów budowlanych, co do których toczyły się postępowania administracyjne w dacie 19 września 2020 r., kiedy weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego wprowadzająca m.in. ten przepis. Z tego względu fakt prowadzenia od 2013 r. postępowania w przedmiocie nielegalnej rozbudowy budynku rekreacyjnego na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. nie stanowi przeszkody do wdrożenia (w związku z żądaniem właścicielki) uproszczonego postępowania legalizacyjnego. WINB podniósł, że w obecnym kształcie zaskarżone postanowienie nie może pozostać w obrocie prawnym z uwagi na ponowne błędne określenie zakresu obowiązku. Z uwagi na brak innych naruszeń przepisów postępowania i brak konieczności wyjaśnienia okoliczności sprawy, które miałyby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, WINB nie odnalazł podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Na gruncie niniejszej sprawy WWINB skorzystał z kompetencji reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej “k.p.a.") i uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej punktu 2 i punktu 3 nałożonego obowiązku, a także w części dotyczącej terminu jego wykonania, orzekając jak w sentencji, a w pozostałej części utrzymał postanowienie w mocy. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w treści zażalenia dotyczącego braku uprawnień pracowników PINB przeprowadzających kontrolę nieruchomości dz. nr [...] w dniu 12 listopada 2024 r., a także zastrzeżeń dotyczących jej ustaleń, WINB wskazał, że czynności kontrolne na podstawie art. 81a P.b. przeprowadzane są przez organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia. Na tym gruncie ustawodawca nie wskazuje, aby osoby kontrolujące posiadały określone uprawnienia budowlane. Ponadto WINB podkreślił, że kontrola PINB z 12 listopada 2024 r. prowadzić miała do ustalenia aktualnych parametrów przedmiotowego obiektu, które zostały opisane w treści protokołu kontroli, a także naniesione na szkic. W ocenie WINB, poczynione przez organ powiatowy ustalenia kontrolne pozwalają na pozbawione wątpliwości ustalenie parametrów obiektu, jak również samego przedmiotu postępowania. Jeśli chodzi natomiast o zarzut prowadzenia przez PINB uproszczonej procedury legalizacyjnej, mimo braku dowodów na zakończenie budowy przed dwudziestoma laty, WINB podkreślił, że ta okoliczność (tj. zakończenie budowy przed 1995 r.) przez lata prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z 1974 r., którą stosowano wobec samowoli zrealizowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie stanowiła przedmiotu sporu. Skargę na powyższe postanowienie WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli skarżący, zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzucili: naruszenia przepisów postępowania, tj.: art.7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art.80 k.p.a. i art.107 § 3 k.p.a., ustawy poprzez: Naruszenie zasad rzetelności i obiektywizmu brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że budynek zrealizowany w jako samowola budowlana powstał przed 20 laty, a także, że przysługuje mu z tego tytułu prawo do uproszczonej legalizacji zgodnie z art.49f P.b. pomimo nie wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności poprzez: - odmowę zakwalifikowania robót polegających na rozbudowie i przebudowie budynku rekreacyjnego na cele mieszkalno-gospodarcze takie jak budowa kotłowni oraz komina przebicia ścian w pomieszczeniach gospodarczych zmiana konstrukcji dachu poprzez obcięcie płyt korytkowych i wiercenia otworów wentylacyjnych w dachu zamurowania częściowego okien luksferami rozbiórki części samowoli budowlanej będących robotami budowlanymi, a zgłoszonych przez skarżących jako wykonywane po 2012r., - odmowę prowadzenia postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego dla robót wykonywanych po 1 stycznia 1995r. zgłaszanych w sprawie, - brak ustalenia rzeczywistego zakresu samowoli budowlanej -w ramach tej samej legalizacji inwestorka wnioskowała o warunki zabudowy dla 53 m2 (korekta wniosku z dnia 12.12.2015 r.), a określona przez organ powierzchnia wynosi 49,57m2, - nie włączenie do akt sprawy materiałów w postaci zdjęć i filmów z prowadzonych prac budowlanych rozbudowy budynku rekreacyjnego na działce nr ewid.geod.[...] dostarczonej do PINB pocztą elektroniczną , - brak stanowiska w sprawie prawomocnej decyzji o rozbiórce samowoli budowlanej w granicy działki [...] wydanej przez Starostę Poznańskiego (Decyzja nr [...] z dnia 16.07.2015r nr [...] związku z Postanowieniem Starosty [...] z dnia 25.08.2015r. nr [...](sprostowanie omyłki pisarskiej) - nierzetelną ocenę stanu faktycznego nielegalnej zabudowy opartą wyłącznie na informacjach podanych przez inwestorkę - niezgodne z prawdą określenie czasu powstania zabudowy przez błędny wywód z analizowanych dokumentów - rozbudowywana część przedmiotowego budynku jako pomieszczenia gospodarcze powstała z rozbudowy budynku rekreacyjnego zrealizowanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia 23.04.1982r. "Rozbudowa miała miejsce po 1982r.do chwili obecnej" (oświadczenie A. S. z dnia 09.04.2013), a nie w latach 1982-1990. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art.49f ust. 1 i 2 P.b., a co za tym idzie nałożenia obowiązku z art. 49g P.b., a tym samym wszczęcie uproszczonej procedury legalizacji samowoli budowlaną na nieruchomości nr.ewid.geod. [...] w granicy z działkami nr.ewid.geod. [...] i [...], przy ul. [...] w P.. Skarżący nigdy nie potwierdzili daty 1990 r. jako zakończenia rozbudowy budynku rekreacyjnego posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 23.04.1982 wydanego przez Naczelnika Miasta [...]. Skarżący podnieśli że wnosili o procedowanie sprawy na podstawie Prawa budowlanego. Zgodnie z art.3 pkt.7a P.b., do przebudowy nie maja zastosowania przepisy legalizacyjne (art. 48 P.b.), lecz postępowanie naprawcze (art.50 i 51 P.b.), co powinno mieć zastosowanie w tym przypadku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Ustawa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) ustawodawca - poprzez dodanie do ustawy przepisów art. 49f-49i P.b. - wprowadził do systemu prawa szczególną regulację, umożliwiającą legalizację obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy tych obiektów upłynęło co najmniej 20 lat. W orzecznictwie wskazuje się, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wprowadzony tryb ma za zadanie legalizację starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego. Chodzi zatem o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa. Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia legalizacji w tym trybie jest, aby od zakończenia budowy obiektu budowlanego upłynęło co najmniej 20 lat. Z tego względu ustalenie dokładnej daty zakończenia budowy obiektu budowlanego ma podstawowe znaczenie dla możliwości zastosowania tego trybu. W przedmiotowej sprawie kwestia zakończenia rozbudowy obiektu rekreacyjnego nie została wyjaśniona, a ocena materiału dowodowego ma charakter dowolny. W przekonaniu organu I instancji o tym, że obiekt został zrealizowany ponad 20 lat temu świadczy technologia zastosowanych materiałów, a także oświadczenie właściciela obiektu oraz pozostałych uczestników postępowania. Jednocześnie organ wyjaśnił jedynie, że inwestorka M. S. wskazała, że jest następnym właścicielem nieruchomości, natomiast nie dysponuje szczegółową wiedzą, kiedy obiekt został rozbudowany (nieruchomość otrzymała aktem notarialnym w 2012 r.), ale według niej obiekt miał zostać rozbudowany przed 1990 r., kiedy właścicielem stała się jej matka A. M.. Powyższe potwierdził w ocenie organu I instancji skarżący A. S.. W odwołaniu skarżący stanowczo sprzeciwili się powyższemu ustaleniu, argumentując, że PINB oparł się na oświadczeniu skarżącego nadając mu odmienną treść niż rzeczywista. W takiej sytuacji zadaniem organu odwoławczego było szczegółowo odniesienie się do tego zarzutu i ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, czego WINB jednak nie uczynił. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zakończenie budowy przed 1995 r. "przez lata prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z 1974 r., którą stosowano wobec samowoli zrealizowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie stanowiła przedmiotu sporu". Lakonicznie odwołania się do rzekomego stanowiska jednej ze strony w innym postępowaniu nie jest sposób traktować jako odniesienie się do zarzutów odwołania. Kwestia daty zakończenia rozbudowy budynku rekreacyjnego nie ma marginalnego znaczenia, ale warunkuje możliwość zastosowania trybu uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Należy jednocześnie podkreślić, że z oświadczenia skarżącego nie wynika, że rozbudowa zakończyła się przed 1995 r., Przeciwnie, skarżący w swoim oświadczeniu z 9 kwietnia 2013r. (k. 51 akt administracyjnych) wskazał, że "obiekt położony na nieruchomości nr ewid.[...](dawniej [...]) został rozbudowany od 1982r. Dokładnie nie pamiętam , ale po 1982 r. następowała rozbudowa, która osiągnęła kształt obecny. Nie wyrażaliśmy zgody na dobudowanie się do granicy z działką nr [...], której jesteśmy właścicielami". Przypisywaniu mu odmiennej treści jest niezrozumiałe. Bez uzupełnienia materiału dowodowego, a następstwie jego szczegółowej i rzetelnej analizy nie sposób ustalić daty zakończenia rozbudowy. Organ odwoławczy winien potraktować tę okoliczność jako sporną, ustalić ją opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, a następnie szczegółowo uzasadnić, zgodnie z zasadą przekonywania, umożliwiając stronom postępowania polemikę ze swoim stanowiskiem. Należy przypomnieć, że organu nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanym, dysponującymi fachową wiedzą w dziedzinie budownictwa. Skoro organ I instancji postawił tezę o tym, że "obiekt został zrealizowany ponad 20 lat temu świadczy technologia zastosowanych materiałów", to winien ją szczegółowo uzasadnić wskazując, jakich konkretnie użyto materiałów budowlanych i wyjaśnić dlaczego w jego ocenie przesądzają o dacie ukończenia rozbudowy budynku rekreacyjnego. Organ odwoławczy jako wyspecjalizowany organ w zakresie budownictwa jest także w stanie dokonać takiej oceny. Z uwagi na powyższe rozpoznając i rozstrzygając niniejszą sprawę organ odwoławczy naruszył dyspozycji art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny, że od zakończenia przebudowy kontrolowanego budynku do wszczęcia postępowania w przedmiocie uproszczonego postępowania legalizacyjnego upłynęło co najmniej 20 lat. Z tego względu zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć w istotny wpływ na wynik postępowania i na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podlegała uchyleniu, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy, a po jego uzupełnieniu dokona jego swobodnej, lecz nie dowolnej oceny, wskazując, na jakich dowodach oparł się przy ustaleniu daty zakończenia rozbudowy i wyjaśniając dlaczego im dał wiarę albo też uznał za niewiarygodne, czemu da wyraz w uzasadnieniu postanowienia. O kosztach w punkcie 2 orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.