IV SA/Po 311/18

Dnia 17 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] od postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 lutego 2018 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia i wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz wnoszącej sprzeciw kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu 2 grudnia 2016 r., [...] reprezentujący [...] (właściciela działki sąsiedniej o nr ew. [...]) wniósł do Starostwa Powiatowego w Kępnie pismo z dnia 16 listopada 2016 r., będące wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Do ww. wniosku załączone zostało pełnomocnictwo wraz z potwierdzeniem zapłaty za udzielone pełnomocnictwo. W związku z powyższym pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. Starosta Kępiński wezwał wnioskodawcę o wskazanie terminu, w którym dowiedział się o decyzji nr [...]z dnia 9 września 2016 r. Postanowieniem z dnia 30 marca 2017 r. Starosta Kępiński (znak: [...]) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną nr [...]z dnia 9 września 2016 r. dotyczącą rozbudowy bazy skupu zbóż o stacje paliw płynnych i gazowych LPG wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...] oraz odmówił wstrzymania wykonania ww. rozstrzygnięcia. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł w wyznaczonym terminie [...], reprezentowany przez [...]. Wojewoda Wielkopolski, pismem z dnia 19 maja 2017 r. wezwał Starostę Kępińskiego do przesłania akt sprawy dotyczących ww. decyzji Starosty Kępińskiego nr [...]z dnia 9 września 2016 r. oraz pismo [...] z dnia 10 kwietnia 2017 r., o którym pisał pełnomocnik w zażaleniu z dnia 4 maja 2017 r. Powyższe zostało uzupełnione przy piśmie organu I instancji w dniu 1 czerwca 2017 r. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2017 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że Starosta Kępiński rozpatrując przedmiotową sprawę nie oparł swojego rozstrzygnięcia na całym zgromadzonym materiale dowodowym. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w postanowieniu z dnia 2 listopada 2017 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną nr [...] z dnia 9 września 2016 r. w przedmiocie rozbudowy bazy skupu zbóż o stacje paliw płynnych i gazowych LPG wraz z infrastrukturą towarzyszącą w [...] oraz odmówił wstrzymania wykonania ww. rozstrzygnięcia. Swoje rozstrzygniecie Starosta Kępiński oparł m.in. na zeznaniach świadków, których organ przesłuchiwał w dniu 19 września 2017 r. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł w wyznaczonym terminie [...], reprezentowany przez [...], który zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w: zw. z art. 10 k.p.a. i art. 32 k.p.a., a także art. 1, 75 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. W dniu 10 stycznia 2018 r. Wojewoda Wielkopolski wystąpił z pismem do Starosty Kępińskiego o niezwłoczne przekazanie całokształtu akt przedmiotowej sprawy tj. akt sprawy dotyczących ww. decyzji Starosty Kępińskiego nr [...]z dnia 9 września 2016 r. Z uwagi na powyższe organ 11 instancji zawiadomił strony postępowania o wydłużeniu terminu na załatwienie sprawy do dnia 15 lutego 2018 r. W dniu 5 lutego 2018 r. do tut. urzędu przybył [...]. który zapoznał się z aktami sprawy. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia 15 lutego 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji niewłaściwie przyjął, że wnioskodawca nie wykazał miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania. [...] pismem z dnia 5 marca 2018 r. wniosła sprzeciw od ww. postanowienia. W ocenie skarżącej organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym nie są trafne. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wypełnił dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. i nie wskazał konkretnie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ w postanowieniu wskazał na uchybienia organu pierwszej instancji dotyczące wzięcia pod uwagę okoliczności określających datę powzięcia przez [...] informacji o wydaniu przedmiotowej decyzji, jednak nie wskazał jakie dodatkowe czynności powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy powinien dokonać merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał błędy jakie popełnił organ pierwszej instancji, jednak nie wskazał jakie konkretnie czynności powinien podjąć organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było niezasadne. Sąd wskazuje, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.