IV SA/Po 312/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Karol Pawlicki Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Turku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę IV SA/Po312/10 UZASADNIENIE W dniu (...) r. Prokurator Rejonowy w T. (dalej Prokurator) zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w T. (dalej ZDP) o wycięcie drzew owocowych rosnących przy chodniku wzdłuż Budynku Prokuratury. 26 listopada 2009 r. ZDP wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Miasta T. o wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę 20 sztuk drzew, załączając do swojego wniosku wniosek Prokuratury Rejonowej w T. Burmistrz Miasta T. decyzją nr (...) z dnia (...) r. odmówił udzielenia zezwolenia na usunięcie 20 sztuk drzew rosnących w pasie drogowym ul. L.P. w T. na działce o nr ewidencyjnym (...), obręb A, zarządzanej przez ZDP. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że drzewa są żywotne, a jedynie wymagają przeprowadzenia cięć redukcyjnych koron. Odpis decyzji został doręczony ZDP w dniu (...) r. Prokurator Rejonowy w T.zaskarżył decyzję Burmistrza Miasta T. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w terminie 13 dni od jej wydania i zarzucił jej, że została wydana z obrazą przepisu art. 107§1 i 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem nr (...) z dnia (...) r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniesiono, iż prokurator może złożyć odwołanie z powołaniem się na art. 188 kpa, jeżeli brał udział w postępowaniu w pierwszej instancji. Jeżeli natomiast nie brał udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, może przystąpić do postępowania odwoławczego na podstawie art. 183§1 kpa, a tylko wówczas, gdy strona złożyła odwołanie. Pismem z dnia (...) r. Prokurator, powołując się na art. 3§2 pkt 2, art. 50§1 i art. 53§3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153/02, poz. 1270 – dalej ppsa), wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr (...) z dnia (...) r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Postanowieniu temu zarzucił: naruszenie przepisów postępowania art. 183§1 kpa i art. 188 kpa poprzez stwierdzenie, iż nie przysługuje prokuratorowi odwołanie od decyzji organu I instancji jeżeli nie brał udziału w postępowaniu, a strona postępowania administracyjnego odwołania nie złożyła, co w istotny sposób przyczynia się do uprawomocnienia się decyzji organu I instancji wydanej z obrazą przepisu art. 107§1i 3 kpa. Na podstawie art. 145§1 pkt 1 ppsa Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska, Prokurator powołał się na pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie II SA/Bk 612/07, w myśl którego prokuratorowi, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji w terminie przewidzianym dla strony. W wyroku tym wskazano na zadania prokuratury określone w art. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70 ze zm.- dalej ustawa o prokuraturze) oraz na unormowania art. 182-189 kpa, w tym zwłaszcza art. 182, 183 i 184 kpa. W ocenie Sądu, takie ukształtowanie uprawnień prokuratora ma na celu zagwarantowanie możliwości jego udziału na każdym etapie postępowania -od prawa żądania jego wszczęcia, aż do prawa kwestionowania decyzji ostatecznej. W wyroku podkreślono, że przepis art. 183 kpa stanowi o prawie udziału w każdym stadium postępowania; słowo "każdy" oznacza, że nie ma takiego stadium postępowania, z którego prokurator mógł by zostać wyłączony. Przystąpienie prokuratora do postępowania w przypadku, gdy nie brał w nim wcześniej udziału, następuje przez złożenie odwołania. W dalszej części uzasadnienia, Prokurator wskazał, iż podobne poglądy sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2005 r. w sprawie II OSK 34/05 stwierdzając, iż prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu, może na podstawie ort. 183 § 1 i art. 188 w związku z art. 129 § 2 kpa wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej organu pierwszej instancji. (ONSAiWSA 2006/3/79, OSP 2006/12/137). W wyroku tym powołano się na pogląd J. Borkowskiego, wyrażony w Komentarzu do kpa (Warszawa 1985, s. 264 i 265), uznając iż jest to pogląd przeważający w doktrynie. Prokurator powołał się też na wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 57/89 z glosą Starczewskiego: GAP 1989, nr 21, s. 41-43), w którym przyjęto takie stanowisko, jak następnie w ww. wyroku z 29 września 2005 r. Zdaniem Sądu, jeśli postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją, od której przysługuje zwykły środek w postaci odwołania, a strona nie jest zainteresowana w jej zaskarżeniu, to udział prokuratora w tym stadium I postępowania przez wniesienie odwołania należy uznać za prawnie dopuszczalny. Celem wstąpienia prokuratora do postępowania jest przecież zapewnienie legalności tego postępowania i rozstrzygnięcia. Sąd podniósł, iż przeciwny pogląd prowadziłby do sytuacji, w której prokurator oczekiwałby, aż decyzja stanie się ostateczna, aby móc skorzystać ze środka prawnego przewidzianego w art. 184 kpa. Takiego sposobu rozumowania, zdaniem Sądu, nie można podzielić, jako sprzecznego zarówno z wykładnią celowościową, jak i logiczną. Mając na uwadze powyższe, Prokurator podniósł , iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., stwierdzając na podstawie literalnej wykładni przepisów art. 183§1 kpa i art. 188 kpa niedopuszczalność odwołania wniesionego przez prokuratora z powołaniem się na to, że nie brał on udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, prowadzi do uprawomocnienia się decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia (...) r., która wydana została z rażącą obrazą przepisu art. 107§1 i 3 kpa. Prokurator podkreślił, iż od samego początku był zainteresowany biegiem przedmiotowej sprawy: zainicjował działanie ZDP, jego pismo zostało załączone do wniosku, jak też przez wnioskodawcę był na bieżąco informowany o stanie sprawy. Są to okoliczności, które należy również uwzględnić przy ocenie udziału prokuratora w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył jak następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż stan faktyczny sprawy jest bezsporny. W dniu 17 listopada 2009 r. Prokurator Rejonowy w T. (dalej Prokurator) pismem zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w T. z o wycięcie drzew owocowych rosnących przy chodniku wzdłuż Budynku Prokuratury. (...) r. Zarząd Dróg Powiatowych w T. wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Miasta T. o wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę 20 sztuk drzew, załączając do swojego wniosku wniosek Prokuratury Rejonowej w T.. Burmistrz Miasta T. decyzją nr (...) z dnia (...) r. odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia. W dniu (...) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO) wpłynęło odwołanie Prokuratora od decyzji organu I instancji. Odwołujący powołał się na art. 188 w zw. z art. 127 § 1 kpa i art. 129 § 1 i 2 kpa. SKO decyzją nr (...) z dnia (...) r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Prokurator w skardze zarzucił organowi naruszenie art. 183 oraz art. 184 kpa. Istota sporu sprowadza się do interpretacji przepisów normujących udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, zawartych w dziale IV ustawy z 14 czerwca 1960 r. (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 168 ze zm. –dalej kpa), zwłaszcza art. 182, 183 i 188 kpa. Należy dodać, iż przepisy te nie są jednolicie rozumiane, zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, co potwierdzają tak wywody skargi jak i argumentacja zawarta w decyzji drugoinstancyjnej oraz odpowiedzi organu. W sentencji niniejszego wyroku przyjęto pogląd, wyrażony przez organ, podzielając jego argumentację. Organ II instancji przeprowadził systemową wykładnię przepisów art. 182, art. 183, art. 184 i art. 188 kpa, z uwzględnieniem normy zawartej w art. 127 § 1 kpa, co wydaje się niezbędne dla potrzeb niniejszego postępowania. Próba całościowego ujęcia regulacji praw procesowych prokuratora w postępowaniu administracyjnym pokazuje zróżnicowanie tych w zależności od etapu postępowania. Organ podniósł, że przepisy art. 182, 183 oraz 184 kpa przewidują kompetencje dla prokuratora w postępowaniu administracyjnym, znajdujące zastosowanie w określonej sytuacji procesowej: art. 182 dotyczy wszczęcia postępowania, art. 183 uprawnia prokuratora do włączenia się do postępowania wtedy, gdy się toczy, zaś art. 188 przyznaje prokuratorowi prawa strony, a więc również do wniesienia odwołania, ale wtedy, gdy bierze udział w postępowaniu w I instancji. Z kolei art. 184 ma zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Na tle powyższego stanu prawnego, SKO przypomniało, że Prokurator zwrócił się pismem z prośbą o wszczęcie postępowania, czego nie można uznać za "zwrócenie się do właściwego organu (...) o wszczęcie postępowania" (art. 182 kpa). Zgadzając się z tym stanowiskiem należy dodać, że właściwą formą skorzystania z kompetencji unormowanej w art. 182 kpa jest postanowienie. Zatem pismo Prokuratora z prośbą wszczęcie postępowania nie zapewniło temu organowi udziału w postępowaniu I instancji "na prawach strony" (J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C/. H. B. 4 wydanie- 2002 r., s. 761, patrz też wyrok WSA z 22 czerwca 2004 r. – I SA 2719/02; LEX nr 160599). W orzecznictwie podkreśla się, że udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie można domniemywać (wyrok NSA z 04 kwietnia 2005 r.; I GSK 3/05; ONSAiWSA 2005/6/112). Wobec tego pojawia się pytanie, jakie uprawnienia przysługują prokuratorowi na podstawie art. 183 kpa ("Prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania (...)"? Odpowiedź na to pytanie ma znaczenie dla rozwiązania kluczowego dylematu w niniejszej sprawie, dotyczącego relacji między normą zawartą w art. 183 kpa i normą zawartą w art. 188 kpa. Art. 183 kpa stanowi o prawie prokuratora do przystąpienia do postępowania administracyjnego w każdym jego stadium, tj. w postępowaniu przed organami I instancji, w postępowaniu odwoławczym i w tzw. postępowaniach nadzwyczajnych, nawet jeżeli prokurator nie żądał wszczęcia postępowania, nie wniósł odwołania lub sprzeciwu. Należy jednak, za B. Adamiak podkreślić, iż ze stadium postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy już toczy się postępowanie. A postępowanie administracyjne toczy się od jego wszczęcia do aż do momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu I instancji oraz toczy się ono od złożenia odwołania do doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej (w:"Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", j. w., s. 552). Innymi słowy, prokurator może wziąć udział w toczących się postępowaniach w dowolnym etapie, tj. od momentu jego wszczęcia do dnia wydania decyzji, a przed organem odwoławczym tylko wówczas, gdy prokurator brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej odwołaniem decyzji na prawach strony (art. 188) (patrz A. Wróbel, w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, s. 1040 i 1041). Przystąpienie do sprawy (powiadomienie organu o udziale w postępowaniu) wywołuje ten skutek, że prokurator staje się uczestnikiem na prawach strony i z tego tytułu ma zapewniony udział w czynnościach postępowania. Prokurator korzysta więc z praw strony na zasadzie art. 188 kpa tylko w takim przypadku, gdy przyjmuje udział w postępowaniu administracyjnym. W literaturze ostatnich lat taki pogląd prezentuje J. Borkowski (w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", j. w., s. 762, tak też w ostatnim wydaniu, tj. 10 tego Komentarza, 2009 r., s. 648; choć - według skarżącego - wcześniej J. Borkowski stał na innym stanowisku), a także A. Wróbel (j. w., s. 1040). Przy czym warto podkreślić, iż aktualne poglądy J. Borkowskiego są wynikiem wnikliwej analizy odnośnych przepisów kpa, w związku z przepisami ustawy o prokuraturze oraz orzeczenia NSA z 05 października 1999 r. (SA/Rz 208/99 – nie publ.), przyjmującego odmienny pogląd. Autor rozróżnia pozycję strony i pozycję podmiotu na prawach strony. Na tle art. 188 kpa J. Borkowski uważa, że organ wyższego stopnia, który wszcząłby postępowanie odwoławcze "zainicjowane" przez prokuratora, musiałby to zrobić z urzędu, w braku wniesienia odwołania przez stronę (od decyzji wydanej w I instancji odwołanie przysługuje tylko stronie – art. 127 § 1 kpa), czyli dopuściłby się rażącego naruszenia prawa przez stronę. ("Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", j. w., s. 763-764). Taki sam tok rozumowania prezentuje B. Adamiak, w ramach komentarza do art. 127 kpa, poświęcając dłuższe wywody legitymacji prokuratora do wniesienia odwołania (w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." j. w., s. 552). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż Prokurator nie zgłosił swojego przystąpienia do wszczętego postępowania z wniosku ZDP, do czego uprawnia norma zawarta w art.183 kpa. W konsekwencji nie miał legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji I-szoinstancyjnej. Podsumowując dotychczasowe rozważania, skład orzekający wyraża następujący pogląd: ustawodawca przyznaje prokuratorowi kompetencje do wszczęcia oraz do przystąpienia do postępowania administracyjnego na każdym jego etapie, także postępowania odwoławczego – art. 182 i art. 183 kpa. Konsekwencją udziału prokuratora w postępowaniu są przysługujące prokuratorowi prawa strony, także do wniesienia odwołania (art. 188 kpa). Tak więc, żeby wnieść odwołanie, prokurator musi sobie zapewnić udział w sprawie. W nawiązaniu do stanu niniejszej sprawy: zestawienie normy zawartej w art. 188 oraz w art. 182 i art. 183 nakazuje przyjąć, że jeżeli prokurator nie brał udziału w postępowaniu, to nie służą mu prawa strony, w tym do wniesienia odwołania. Składowi orzekającemu znane są orzeczenia sądów administracyjnych, w których przyjęto odmienne poglądy prawne na tle art. 182, 183 i 184 kpa (wyrok WSA z 18 grudnia 2007 r., II SA/Bk 612/07 oraz wyrok NSA z 29 września 2005 r., II OSK 34/05; ONSAiWSA 2006/3/79 z glosą krytyczną J. Borkowskiego w: ZNSA 2006/6/145), a także wyrok NSA z 06 lutego 2009 r. (I OSK 324/08, ze zdaniem odrębnym, publ. na stronie internetowej WWW.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do tego ostatniego wyroku, skład orzekający zauważa, że argumentacja podniesiona w jego uzasadnieniu bazuje w głównie na regulacji ustawy o prokuraturze, eksponując zadania/ cele prokuratury (art. 2) oraz sposoby ich realizacji (stosowanie środków przewidzianych prawem- art. ust. 1 pkt 3). Przy tym podejściu uznano, że nie można stosować językowej wykładni art. 183 § 1 kpa, ponieważ taka wykładnia pozbawia prokuratora możliwości realizowania ustawowych celów, dla których jest powołany. Stąd pogląd wyrażony w uzasadnieniu ww. wyroku, iż "dla realizacji celów prokuratury jest rzeczą niezbędną, aby prokurator mógł wnieść odwołanie od decyzji organu instancji, bez względu na to, czy brał udział w postępowaniu przed tym organem, czy też nie." W zdaniu odrębnym uznano, iż przyjęcie: "że prokurator ma prawo korzystania z praw strony, choć nie brał udziału w postępowaniu, czyni go podmiotem o nieograniczonych możliwościach i dysponentem uprawnień, które nie zostały mu przyznane, a które wykraczają poza ramy także wynikające z jego ustawy ustrojowej, ta bowiem przewiduje, że prokurator stosuje środki przewidziane prawem, zatem tylko takie, jakie przyznają mu przepisy szczególne." W nawiązaniu do ostatnio sformułowanego stanowiska należy dodać, że w myśl art. 42 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.): "Udział prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają odrębne ustawy." W postępowaniu administracyjnym udział prokuratora normują przepisy zawarte w dziale IV kpa. Przepisy te stwarzają dla prokuratora możliwość wszczęcia postępowania oraz przystąpienia do już toczącego się postępowania. Tylko w takich przypadkach prokuratorowi przysługują prawa strony (art. 188 kpa), w tym prawo do wniesienia odwołania. Warto dodać, iż odmienne unormowanie przyjmuje kpc. Zgodnie z art. 60 § 2 zd.1-sze: " Prokurator może zaskarżyć każde orzeczenie sądowe, od którego służy środek odwoławczy." Ograniczenie legitymacji prokuratora do wniesienia odwołania nie ogranicza możliwości prawnych zwalczania niezgodnych z prawem decyzji. Od decyzji tych prokurator może złożyć sprzeciw (art. 184 kpa), żądając uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania oraz skargę do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.