IV SA/Po 312/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. R. kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] spółka cywilna [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na podwyższeniu o 1,0 m i zmianie konstrukcji dachu nad pomieszczeniem warsztatowym stacji obsługi pojazdów, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] położonej w [...]. przy ul. [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyła D. R. podnosząc, że nie wyraża zgody na realizację planowanej inwestycji i wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I instancji W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. B. S. wyjaśnił, że w związku z błędną interpretacją formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wpisano niewłaściwą wysokość kalenicy (4,80 m), podając wartość obecną, a nie projektowaną (5,70 m). Wniósł o zmianę decyzji Burmistrza poprzez ustalenie omawianego parametru jako 5,70 m. W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. B. S. wyjaśnił, że pismo z dnia [...] lipca 2018 r. stanowiło odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2018 r. Decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania D. R. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Skargę na ww. decyzję Kolegium złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. R. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a." – uwaga Sądu) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczających ustaleniach faktycznych, a mianowicie wynikach budzącej wątpliwości co do rzetelności analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem sporządzonej niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"), w której: a) brak informacji o wszystkich parametrach, o jakich mowa w § 1 i 2 rozporządzenia w odniesieniu do tych działek, które objęto finalnie analizą i opisano w tabeli w analizie urbanistycznej, a w szczególności w zakresie cech najistotniejszych biorąc pod uwagę treść wniosku Inwestora oraz zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji: wysokość budynków w obszarze analizowanym, geometria oraz rodzaj występujących dachów oraz funkcja użytkowa budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, chociaż rozstrzygnięcia co do tych właśnie zmienianych parametrów zawarte są w decyzji o warunkach zabudowy w punkcie 1.1, lit f i g; b) brak wzmianki na temat tego, w jaki sposób ustalono, że front działki stanowi akurat część Nieruchomości przylegająca do ulicy [...], mając na uwadze § 2 pkt 5 rozporządzenia, jak i fakt, że w sytuacji takiej jak zaistniała (gdy Nieruchomość przylega do trzech dróg publicznych) o uznaniu części działki jako frontu decydują okoliczności faktyczne lub wybór Inwestora, a który we wniosku inicjującym postępowanie wskazał, że frontem jest część od strony ulicy [...]; c) pominięto, że budynek co do którego Inwestor dąży do uzyskania warunków zabudowy pozwalających na jego podwyższenie o 1 metr znajduje się w tej części działki numer [...] (tylnej), dla której jedynym wjazdem jest ten znajdujący się od strony ulicy [...]; d) błędnie wyznaczono obszar analizowany w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, albowiem wyznaczono go jako okręg i z uwzględnieniem odległości 205,8 metrów od granic działki numer [...] zamiast 113,1 metra; e) brak informacji odnośnie tego, w oparciu o jakie dane ustalono, że nowy dach ma być płaski o nachyleniu połaci dachowych do 18° i wysokości maksymalnie 4,8 metra do najwyższego punktu konstrukcyjnego dachu, bowiem nie opisano nieruchomości z obszaru analizowanego; 2. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wobec okoliczności, że w równolegle wydanej innej decyzji przez Burmistrza Miasta [...] - a mianowicie z [...] sierpnia 2018 r., znak [...] - dla tejże samej działki o numerze [...], obszar analizowany został wyznaczony w sposób właściwy, o jakim mowa w punkcie 1 lit. d, gdzie obie decyzje rozstrzygają o warunkach zabudowy dla obiektów znajdujących się w tej samej (tylnej - południowej) części przedmiotowej działki i dla tego samego inwestora; a) art. 53 ust. 3 i art. 52 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów i uznanie, że: b) w sprawie o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znaczenia to, jak Wnioskodawca określa (opisuje) daną inwestycję oraz obiekt budowlany mający jej podlegać, w podaniu inicjującym postępowanie; c) organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma obowiązku sprawdzić, jaki jest stan faktyczny terenu, na którym przewiduje się inwestycję; d) w decyzji o warunkach zabudowy - mający podlegać podwyższeniu obiekt budowlany - może zostać opisany jako budynek warsztatowy nawet wtedy, gdy w istocie rzeczy jest on budynkiem magazynowym; e) możliwe jest wystąpienie o wydanie warunków zabudowy pozwalających na rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego magazynowego (poprzez jego podwyższenie o 1 metr), wskazując, że jest on budynkiem warsztatowym i w efekcie uzyskanie decyzji pozwalającej na jego rozbudowę (podwyższenie) jak gdyby był budynkiem warsztatowym, a nie zarazem zmianę sposobu użytkowania w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p.; 3. art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wobec treści art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji, której sentencja nie jest spójna z załącznikiem graficznym, gdyż: a) chociaż z punktu 1.1. sentencji decyzji Burmistrza Miasta [...] oraz jej uzasadnienia wynika, że ustala się zachowanie istniejącej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a mianowicie z uwzględnieniem istniejącej bryły budynku; b) to jednak załącznik graficzny do decyzji organu I instancji - biorąc pod uwagę jego legendę i oznaczenie "nieprzekraczalne linie zabudowy" - zdaje się ustanawiać dla nieruchomości od strony ulicy [...] inną linię zabudowy, aniżeli zgodną z istniejącą linią zabudowy oraz znajdującymi się tam budynkami, ponieważ załamanie (zmiana kierunku) tej linii następuje istotnie na południowy zachód, lecz nie przebiega wzdłuż wschodniej ściany budynku, ale w pewnym odstępie od tej ściany i w granicy z sąsiednią działka; 4. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 1 i § 2 rozporządzenia poprzez udzielenie warunków zabudowy dla inwestycji, która narusza ład architektoniczny i przestrzenny, gdyż pomijając nawet wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną: a) dopuszczono się błędnej wykładni i zastosowania § 7 rozporządzenia, gdyż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu: - ma stanowić przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, chyba że na działkach sąsiednich przebiega ona tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.; - wyznacza się w innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej; zaś w realiach niniejszej sprawy organ I instancji - co uszło uwadze Kolegium w [...] - uznał, że ustalana wysokość tego parametru li tylko ma mieścić się w występujących granicach brzegowych (minimalna taka wysokość oraz maksymalna) na obszarze analizowanym i w sposób zdawkowy przedstawiony w analizie urbanistycznej; b) całkowicie odstąpiono od uwzględnienia w sprawie interesów osób trzecich, a zwłaszcza Skarżącej, której nieruchomości bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, w tym nie zawarto w decyzji jakichkolwiek ustaleń i rozstrzygnięć koniecznych biorąc pod uwagę charakter inwestycji: podwyższenie budynku znajdującego się w granicy z działką Skarżącej o 1 metr, co siłą rzeczy skutkować musi ograniczeniem dostępem światła dziennego. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak [...] wraz z stanowiącą jej załącznik analizą urbanistyczną na okoliczność, że: - dla innej inwestycji zlokalizowanej również na tylnej części działki numer [...] (polegającej na rozbudowie części warsztatowej salonu samochodowego) przyjęto inny obszar analizowany, tj. okręg w odległości 113,1 metra od działki; - potraktowano jako front tejże działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia jej bok przylegający do ulicy [...], a nie ulicy [...]; - uwzględniono we wskazanej sprawie - prowadzonej przez ten sam organ, dla tego samego Inwestora i dla tej samej działki, okoliczność faktyczną, że na tylną część działki wjeżdża się od strony ulicy [...], a nie ulicy [...]; Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymująca stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu jednak z innych powodów niż w niej wskazano. Wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do wniesienia przez strony odwołania. Wniesienie kilku odwołań zobowiązuje organ II instancji do łącznego rozpatrzenia każdego z nich. W sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniach. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych środków odwoławczych, pochodzących od innych stron tego postępowania. Rozpoznanie każdego z wniesionych środków odwoławczych gwarantuje zasada dwuinstancyjności postępowania oraz zasada czynnego udziału w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie zostały złożone dwa dowołania. Pierwsze przez D. R., a drugie przez B. S.. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy. W znajdującym się w aktach organu I instancji piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. (k. 398), złożonym w terminie otwartym do wniesienia odwołania, B. S. podniósł, że we wniosku błędnie podano obecną wysokość kalenicy (4,80 m) zamiast projektowanej (5,70 m) i z tego powodu wniósł o wniósł o zmianę decyzji Burmistrza. Z kolei w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. (k. 430) wyjaśnił, że pismo z dnia [...] lipca 2018 r. stanowiło odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2018 r. Treść zaskarżonej decyzji Kolegium nie pozostawia wątpliwości, iż organ rozpoznał jedynie odwołanie D. R., całkowicie pomijając okoliczność złożenia odwołania również przez B. S.. Nierozpatrzenie tego odwołania łącznie z odwołaniem złożonym przez D. R. narusza art. 138 w zw. z art. 127 §1 i § 2 oraz art. 15 k.p.a. ponieważ wydanie decyzji przez organ odwoławczy oznacza ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i dlatego wyklucza dopuszczalność wydania przez ten organ kolejnej decyzji dotyczącej odwołania złożonego przez B. S.. Okoliczność ta powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych względów Sąd nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji w jej materialnoprawnym zakresie ponieważ ocena ta byłaby przedwczesna, ubiegałaby bowiem rozpatrzenie sprawy w jej materialnoprawnym zakresie przez organ odwoławczy w postępowaniu wszczętym także z odwołania B. S.. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).