IV SA/Po 313/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, decyzją z dnia [...] listopada 2021 roku (nr [...]), skierowaną do Gminy M. , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę ogrodzenia na terenie działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w K., gmina M. . W ramach kontroli organ ustalił, że na terenie działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w K., stanowiącej własność Gminy M. zlokalizowane jest ogrodzenie murowane o wysokości maksymalnej 2,3m i długości około 54,6m. Ogrodzenie zostało zbudowane w [...] roku przez W. J. poprzednią właścicielkę działki nr [...] (sąsiaduje z działką nr [...]). Aktualnie, od dnia [...] kwietnia 2019 roku, właścicielem działki nr [...] jest I. R.. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2020 roku ujawniał, że wysokość ogrodzenia została zmniejszona do wysokości od 1,7m do 1,9m. O obniżeniu ogrodzenia zawiadomiła I. R.. Organ uznał, że ogrodzenie w obecnym kształcie nie wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru budowy, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Działka nr [...] przy ul. [...] w K. objęta jest ustaleniami Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2006 roku w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego pomiędzy ulicami S., Z., P., W. oraz granicą W. Parku Narodowego w miejscowości K.. Organ uznał, że ogrodzenie służy do wydzielenia prywatnej nieruchomości (posesji przy ul. [...] w K.) i nie może być zakwalifikowane jako dopuszczalny obiekt towarzyszący w rozumieniu § 27 pkt 3a Uchwały. Ogrodzenie nie jest związane z podstawową funkcja terenu, czyli zielenią urządzoną, a przez to narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie ma charakter trwały, co oznacza, że jego usunięcie wymaga rozbiórki ogrodzenia. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa do odwołania. W odwołaniu zarzucono przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i całkowicie dowolne przyjęcie ustalenia, że ogrodzenie znajduje się na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], podczas gdy znajduje się ono na terenie działki [...], stanowiącej nieruchomość zabudowaną, która nie została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona zarzuciła organowi brak powołania biegłego z dziedziny geodezji oraz brak wyznaczenia rozprawy, co pozwoliłoby na dokonanie niewadliwej subsumcji oraz wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2021 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania I. R., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że pracownicy PINB posiadają wiedzę i umiejętności wystarczające do poczynienia istotnych w sprawie ustaleń. Organ stwierdził, że poza gołosłownymi twierdzeniami odwołująca się nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających przyjąć, że ogrodzenie zostało zrealizowane na działce należącej do skarżącej, a nie na działce należącej do gminy M. . Organ stwierdził, że nie sposób uznać, iż ogrodzenie znajdujące się na cudzej działce jest urządzeniem związanym z budynkiem skarżącej. Burmistrz Miasta i Gminy M. w piśmie z dnia [...].11.2019r. wskazuje wprost, że Gmina nie wydawał i nie zamierza wydawać oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jakiejkolwiek osobie. I. R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądał uchylenia skarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzucono: 1) wydanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 art. 89 § 2 oraz art. 107 §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, a także brak wykazania faktów, które organ uznał za udowodnione i wydanie decyzji, która narusza słuszny interes strony poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i całkowicie dowolne przyjęcie, że ogrodzenie znajduje się na terenie działki o numerze [...], 2) błędną wykładnię art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez uznanie, że ogrodzenie nie stanowi dopuszczalnego przez MPZP obiektu towarzyszącego, a w szczególności obiektu infrastruktury technicznej, 3) niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z § 27 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2006 roku poprzez nakazanie rozbiórki ogrodzenia na skutek błędnego uznania, że ogrodzenie jest niezgodne z funkcją terenu - zielenią urządzoną. Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że decyzja zwiera opis stanu faktycznego oraz uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Gmina M. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 roku wskazała, że argumenty poddające w wątpliwość lokalizację wybudowanego opłotowania są gołosłowne i stoją w sprzeczności z twierdzeniami skarżącej, która w innym piśmie sporządzonym przez tego samego pełnomocnika wystąpiła do Gminy M. z wnioskiem o sprzedaż gruntu złożonego z działki [...], ewentualnie sprzedaż części gruntu z tej działki, czym potwierdza, że znany jest jej fakt, iż nieruchomość stanowi zasób mienia Gminy M. . Do pisma uczestnika postępowania załączone zostały: pismo przewodnie pełnomocnika skarżącej z dnia [...] marca 2021 roku, wniosek o sprzedaż gruntu z dnia [...] marca 2021 roku wraz z załącznikiem graficznym na podkładzie mapowym z publicznego internetowego geoportalu: mosiana.e-mapa.net oraz pełnomocnictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 §1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 §1 pkt 3 P.p.s.a.). Organy uznały, że sporne ogrodzenie podlega regulacji przewidzianej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Wydanie nakazu rozbiórki usprawiedliwiły brakiem możliwości przyjęcia, że ogrodzenie znajdujące się na cudzej działce nie może zostać uznane za urządzenie związane z budynkiem skarżącej, niemożnością wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością (działką [...]) przez skarżącą oraz trwałą niezgodnością obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza akt sprawy, w szczególności niekwestionowane ustalenia organów obu instancji, nakazują przyjmować, że sporne ogrodzenie wykonane zostało w celu opłotowania nieruchomość skarżącej, a zatem ma pełnić funkcję urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane). Urządzeniem budowlanym jest bowiem ogrodzenie zapewniające użytkowanie danego obiektu budowlanego, które bez tego obiektu nie spełniałoby swojej funkcji technicznej. Nie jest nim natomiast ogrodzenie działki niezabudowanej, będące samodzielną inwestycją niepowiązaną z innym obiektem budowlanym. Stanowi wówczas odrębny obiekt budowlany (wyrok NSA z 23.02.2018 r., II OSK 1879/17, LEX nr 2462748). W sytuacji, gdy nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie, zastosowanie znajdują art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. Ustawodawca wprowadził podstawę do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w "przepisach". Przepisami prawa są także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom planu miejscowego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W przypadku wybudowania obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie mają między innymi przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, dające podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli roboty zostały zakończone, przerwane na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona, lecz aktualnie nie są prowadzone roboty budowlane, zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 7 ustawy, bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych jest bezprzedmiotowe. Przyjmując, że stanowisko skarżonego organu jest prawidłowe, co do wykładni prawa materialnego, Sąd uznał jednak, że skarga okazała się uzasadniona, gdyż argumentacja i materiały włączone do akt sprawy nie pozwalają przesądzić o spełnieniu przesłanek dla wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania mającego na celu gromadzenie materiału dowodowego za organ administracji publicznej, czyli materiału dowodowego, który ma potwierdzać materialnoprawną trafność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, w tym także w zakresie świadczącym o niezasadności zarzutów, czy wątpliwości formułowanych przez strony postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej w skrócie K.p.a.). Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk "Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych" Warszawa - Zielona Góra 2003, str. 22). Akta administracyjne organu I instancji zawierają dokumentację fotograficzną spornego ogrodzenia, informację z rejestru gruntów dla działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] wraz z graficznym zobrazowaniem ich położenia względem siebie na wydruku mapy z serwisu poznański.e-mapa.net., protokół kontroli z dnia [...] lutego 2020 roku wraz z odręcznym szkicem przedstawiającym "wymiary ogrodzenia", wydruk z księgi wieczystej dla nieruchomości skarżącej oraz protokół kontroli z dnia [...] sierpnia 2020 roku, w którym stwierdzono, że wysokość ogrodzenia wynosi od 1,70m do 1,90m oraz wskazano na wykonanie dokumentacji fotograficznej (brak w aktach). Analiza materiałów włączonych do akt administracyjnych doprowadziła Sąd do przekonania, że w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy nie ma żadnego dowodu obrazującego usytuowanie spornego ogrodzenia względem granicy pomiędzy działką nr [...] (własność Gminy) a działką nr [...] (własność Skarżącej). Jedynym dokumentem wskazującym usytuowanie spornego ogrodzenia w całości na działce nr [...] jest protokół kontroli z dnia [...] lutego 2020 roku. W protokole, podpisanym przez męża skarżącej, stwierdza się "zlokalizowane ogrodzenia na nieruchomości stanowiącej własność Miasta i Gminy M. ". Przy czym takie stwierdzenie nie zostało poparte żadnymi czynnościami weryfikującymi wskazaną ocenę. Akta sprawy nie ujawniają sposobu w jaki kontrolujący ustalili/zweryfikowali lokalizację spornego ogrodzenia. Jednocześnie protokół stwierdza, że I. R. nabyła nieruchomość (działkę nr [...]) wraz z istniejącym ogrodzeniem". Przedstawione Sądowi akta administracyjne nie pozwalają na sformułowanie oceny o niezasadności zarzutów skargi. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że zarzuty skargi są tożsame z zarzutami sformułowanymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Sąd wskazuje zatem, że skarżony organ nie uwzględnił żadnego z wniosków odwołania mających na celu rozstrzygnięcie o zasadności zarzutów wskazujących na błędność ustaleń, co do lokalizacji spornego ogrodzenia. W postępowaniu odwoławczym nie zostały podjęte żadne czynności mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji opierając się na materiale dowodowym zebranym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, argumentując przy tym, że "pracownicy PINB posiadają wiedzę i umiejętności wystarczające do poczynienia istotnych w sprawie ustaleń". Tymczasem protokół kontroli z dnia [...] lutego 2020 roku zawiera stwierdzenia, że ogrodzenie znajduje się na terenie działki nr [...], ale jednocześnie wskazuje, że skarżąca nabyła to ogrodzenie wraz z nieruchomością, która obejmuje działkę nr [...]. Nie podważając w żadnym zakresie kompetencji i fachowości pracowników organów nadzoru budowlanego wskazać jednak należy, że podstawą rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a także podstawą wyrokowania o oddaleniu skargi nie mogą być wyłącznie zapewnienia o fachowości pracowników przeprowadzających kontrolę lub wydających decyzję. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a to oznacza, że warunkiem oddalenia skargi jest także i to, że ustalenia faktyczne organu administracji publicznej muszą być weryfikowalne, czyli muszą zostać przyjęte z poszanowaniem reguł dotyczących przeprowadzania poszczególnych dowodów oraz utrwalone w przekazanych sądowi aktach sprawy. Materiał dowodowy włączony do akt sprawy nie pozwala sformułować jednoznacznej oceny, co do usytuowania spornego ogrodzenia. Uzasadnienie organu odwoławczego nie koresponduje w tym zakresie z treścią uzasadnieniem organu I instancji. Organ I instancji uznaje, że ogrodzenie w całości usytuowane jest na działce nr [...], a organ odwoławczy stwierdza, że ogrodzenie wygradzające nieruchomość I. R. w części posadowiono na nieruchomości nr [...] będącej własności Gminy. Zastrzegając, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może prowadzić do czynienia ustaleń faktycznych za organ, wskazać jednak należy, że pisma przekazane do akt sądowych przez uczestnika postępowania nie rozstrzygają kwestii usytuowania spornego ogrodzenia względem granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. W ocenie Sądu pismo stanowi potwierdzenie sporu sąsiedzkiego i chęć nabycia prawa własności do części lub całej działki stanowiącej własność Gminy z uwagi na fakt częściowego zlokalizowania ogrodzenia na działce nr [...]. Pismo potwierdza jednocześnie okoliczności bezsporne w kontrolowanej sprawie, które dotyczą prawa własności Gminy M. do działki [...] oraz prawa własności skarżącej do działki nr [...]. Skoro dowody zgromadzone w aktach administracyjnych nie pozwalają jednoznacznie przesądzić o stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, to brak jest podstaw do formułowania oceny uzasadniającej wyrokowanie o oddaleniu wniesionej skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 §1, art. 107 §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane oraz § 27 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2006 roku w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego pomiędzy ulicami S., Z., P., W. oraz granicą W. Parku Narodowego w miejscowości K. (Dziennik Urzędowy Województwa W. z 2006 r. Nr [...], poz. [...]). W toku ponownego rozpoznania sprawy, poza usunięciem wskazanych powyżej wadliwości dowodowych, organ będzie miał także na uwadze, że argumentacja uzasadnienia decyzji w zakresie niezgodności spornego ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadzająca się do powtórzenia treść zapisów tego aktu prawnego oraz komunikatu o trwałej niezgodności z jego zapisami spełnia wymogi procesowe decyzji, co najwyżej w odniesieniu do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz nie wyczerpuje powinności organu administracji publicznej w zakresie wyjaśnienia stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego obejmujących uiszczony wpis od skargi ([...] zł), koszty zastępstwa prawnego ([...] zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.