IV SA/Po 314/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Karol Pawlicki WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonywania przewozu drogowego bez karty opłaty drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu na rzecz skarżącego M. P. kwotę 377 złotych (trzysta siedemdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] maja 2008r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w [...], nałożył na M. P. karę pieniężną kwocie 3 000 zł, na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 874, z 2007r., ze zm., dalej ustawa) i zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...].04.2008 r. Swą decyzję organ uzasadnił tym, że w dniu [...].04.2008r. w [...], na drodze krajowej nr 12, funkcjonariusze celni zatrzymali do kontroli pojazd ciężarowy marki Mercedes Benz o nr rej. [...], będący własnością M. P., który na żądanie nie przedstawił karty opłaty drogowej. M. P. tłumaczył, że nie wiedział, że taką kartę winien posiadać, gdyż jechał tylko 15 kilometrów od domu a ostatnią kartę wykupił [...].04.2008r. Do sporządzonego protokołu kontroli M. P. nie wniósł zastrzeżeń i podpisał ją, otrzymując kopię. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium RP przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Obowiązek ten dotyczy przewozów dokonywanych pojazdami o masie przekraczającej 3,5 tony ( art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy). Art. 87 ust 1 ustawy nakłada obowiązek aby podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca posiadał przy sobie i okazał na żądanie uprawnionego organu kontroli m. in. kartę opłaty drogowej. Organem uprawnionym do kontroli jest także organ celny. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8.08.2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, zmieniony rozporządzeniem MT dnia 15.10.2007r. uiszczenie opłaty następuje przez nabycie przez podmiot wykonywujący na terenie RP przewóz drogowy opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Ust. 2 § 3 rozporządzenia stanowi, że karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu w prawym dolnym rogu szyby przedniej i odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli. Organ uznał, że okoliczności zdarzenia jednoznacznie wykazały, iż M. P. nie posiadał w dniu kontroli karty opłaty drogowej, a więc wyczerpuje to hipotezę zawartą w art. 42 ust. 1 ustawy, przy czy nie ma znaczenia długość pokonywanego odcinka drogi a winietę wykupuje się nie na określoną trasę ale na określony termin. Organ kontrolujący ma prawo nałożyć na wykonywującego przejazd karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust.1 ustawy), a podstawą rozstrzygnięcia jest art. 92 ust. 1 ustawy, który wymienia przypadki naruszenia przepisów prawnych skutkujących nałożeniem kary. Stwierdzenie określonego naruszenia powoduje jego odpowiednią kwalifikację i nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Wykaz naruszeń i wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ustawy o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., nr 125, poz. 874 z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej opłaty za przejazd drogą krajową podlega karze pieniężnej w kwocie 3 000 zł. Od tej decyzji pismem z dnia [...].06.2008r. odwołał się M. P., stwierdzając, że powołane przepisy dotyczą transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne, a on jest rolnikiem i nie prowadzi działalności gospodarczej, jego wyjazd nie był planowany i zamierzał poruszać się po drogach lokalnych a drogą krajową przejechał tylko około 1 km. Wniósł o umorzenie kary z uwagi na to, że regularnie kupuje opłaty drogowe, wysokość kary jest nieadekwatna do popełnionego czynu i ma niską szkodliwość społeczną. Powołał się także na swą trudną sytuację rodzinną. Decyzją z dnia [...] lutego 2010r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji – podtrzymując ustalenia i argumenty organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, reprezentujący M. P. radca prawny zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając organowi : naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 2008r., a także naruszenie przepisów art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), poprzez naruszenie zasady legalizmu i praworządności, art.8 kpa i art. 12 kpa – naruszenie zasady postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji i zasady szybkości i prostoty postępowania. Skarżący podniósł, że ustawą z dnia 7.11.2008r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 218, poz. 1391, dalej ustawa zmieniająca) ustawodawca rozszerzył zakres wyłączeń spod obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, dodając punkt 5 do art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym wyłączeniem objęte są zwolnieniem od tej opłaty pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton ( art. 3 pkt 1 a ustawy). Ten przepis obowiązywał w momencie orzekania przez organ drugiej instancji. Pojazd M. P. ma masę całkowitą 7,5 tony. Według skarżącego organ winien uwzględnić stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli dnia [...] .04.2008r. ale jego skutki ocenić biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w czasie orzekania. Ponieważ ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów wskazujących, które przepisy należy stosować do spraw będących w toku i niezakończonych w dniu wejścia w życie przepisów nowych – należy stosować - zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa - nową regulację. Skarżący podniósł też, że rozpatrzenie odwołania M. P. nastąpiło po 616 dniach od złożenia odwołania co naruszyło zasadę szybkości i prostoty postępowania i było naruszeniem interesu strony. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w swej decyzji. Organ ponadto stwierdził, że w przypadku braku przepisów intertemporalnych w razie zmiany przepisów materialnych – "lukę" tę winny wypełnić, w drodze wykładni organy stosujące prawo. W przypadku decyzji deklaratoryjnych, a taką jest decyzja wymierzająca karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, należy stosować przepisy obowiązujące w chwili zaistnienia stosunku administracyjnego – a więc przepisy poprzednie. Organ podniósł też, że zasada szybkości ma charakter ogólny i nie może być realizowana kosztem wnikliwości prowadzonego postępowania; w sprawie przeprowadzono pełne postępowanie dowodowe, wyjaśniono wszystkie okoliczności faktyczne i ustalono jakie normy prawne stanowią podstawę rozstrzygnięcia; natomiast co do zarzutu nieterminowości załatwienia sprawy organ podkreślił, że zarzut przewlekłości może być skuteczny jedynie w trybie ponagleniowym lub skargowym, nie może jednak prowadzić do podważania decyzji merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynik sprawy. Analiza sprawy w powyższym aspekcie prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem analizy Sądu była decyzja organu II instancji, w szczególności czy organ ten prawidłowo zastosował właściwe przepisy, obowiązujące w chwili orzekania. W sprawie niesporne jest, że w dniu [...] kwietnia 2008r. M. P. kierował samochodem ciężarowym marki [...] o dopuszczalnej masie całkowitej 7,5 tony na drodze krajowej nr 12 w Opatówku. W dacie przeprowadzenia kontroli i w czasie orzekania przez organ I instancji - kierujący pojazdem o masie powyżej 3,5 tony miał obowiązek podczas wykonywania przewozu drogowego posiadać przy sobie i okazać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej. Obowiązek ten wynikał wprost z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy o transporcie drogowym, a sposób dokumentowania wywiązania się z tego obowiązku regulował § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 151, poz. 1089 ze zm.). Po wydaniu decyzji przez Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...].05.2008 r. – a przed wydaniem decyzji przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w dniu [...] .02.2010 r. doszło do zmiany przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z dniem 24 grudnia 2008r. zmieniony został m. in. art. 42 ust. 1 ustawy, a zmiana polegała na dodaniu do tego przepisu pkt 5 , na podstawie art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 218, poz. 1391). Zgodnie z obowiązującym od tego dnia brzmieniem art. 42 ust. 1 ustawy, pomioty wykonujące terytorium RP przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż 1 800 Euro rocznie z wyjątkiem: 1. Przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, 2. Pojazdów transportu kombinowanego, 3. Pojazdów realizujących komunikację miejską, 4. Zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne, 5. Pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Ważne dla niniejszej sprawy jest to, że ustawodawca dodając pkt 5 do art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie zamieścił w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych. Przepis ten wszedł w życie w dniu 24 grudnia 2008r., a więc przed wydaniem decyzji organu II instancji, który rozpatruje sprawę merytorycznie, a więc stosuje odpowiednie przepisy do ustalonego przez siebie stanu faktycznego. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, należało więc rozstrzygnąć jaki reżim prawny winien być zastosowany w tej sprawie przez organ odwoławczy. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.10.1997r., (FPK 11/97 w ONSA 1198/1/10) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.05.2004r.,( SK 39/03, OTK – A 2004/5/40) – Brak jednoznacznego stanowiska prawodawcy co do tego jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza luki w prawie. Milczenie ustawodawcy w tej kwestii oznacza, że jego wolą było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, niezależnie od tego czy zdarzenie prawne podlegające ocenie miało miejsce przed czy po wprowadzeniu zmian w przepisie. Zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy należało zatem przyjąć, że gdyby prawodawca chciał wyłączyć stosowanie nowego przepisu do zdarzeń mających miejsce przed jego wejściem w życie, to zamieściłby w ustawie zmieniającej – stosowny przepis przejściowy. Ta zasada polega na stosowaniu nowych norm prawnych do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale których skutki trwają po dokonaniu zmiany prawa. Przenosząc to na ustalenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że ustalenia, które miały miejsce podczas kontroli drogowej należy potraktować jako zdarzenie prawne. Dopiero jednak decyzja administracyjna nakładająca na stronę postępowania obowiązek uiszczenia kary w określonej wysokości, konkretyzuje prawa i obowiązki strony kształtując stosunek administracyjnoprawny powstały w wyniku danego zdarzenia prawnego. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że stosowanie nowego prawa pozostaje w zgodzie z zasadą praworządności ( art. 7 Konstytucji) i z zasadą demokratycznego państwa prawa ( art. 2 Konstytucji); a regułę bezpośredniego stosowania nowego prawa należy wyprowadzić z zasady praworządności (legalizmu) sformułowanej w art. 6 kpa. Zasada ta nakazuje organom administracyjnym stosować w toku wydawania decyzji przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania (por. wyrok NSA z 7.07.1988r., sygn. akt IV SA 451/88, wyrok NSA z 7.09.1994 r., sygn. akt III SA 1111/93 i z dnia 24.02.1992r., sygn. akt II SA 49/92). Należy tu też przywołać uchwałę NSA z dnia 10 04.2006r., I OPS 1/06, ONSAi WSA 2006/3/71, w którym NSA opowiedział się za stosowaniem zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa powołując się na zakaz retroakcji. Pogląd ten został sformułowany jednak na tle innego stanu faktycznego i dotyczył zasady lex sewerwior retro non agit (ustawa surowsza nie działa wstecz) zakazującej stosowania surowszych sankcji administracyjnych wprowadzonych nowymi przepisami do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie . W omawianej sprawie winna mieć zastosowanie zasada lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazująca wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy. Obie te zasady wynikają z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19.12.1966r. (dz. U. z 1977r., nr 38, poz. 167). Ta ostatnia zasada znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do prawa karnego ale także w stosunku do kar administracyjnych, które mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne ( oprócz jej charakteru dyscyplinująco – represyjnego, tak TK w wyroku z dnia 22.09.2009r. SK 3/08). Rozważana te prowadzą do wniosku, że jeżeli po kontroli drogowej, której wyniki uzasadniały wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia na podmiot niebędący przedsiębiorcą kary administracyjnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca zniósł obowiązek uiszczania takiej opłaty, organ rozpatrujący sprawę merytorycznie traci podstawę prawną uzasadniającą rozstrzyganie w przedmiocie kary ( por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16.06.2010r. II SA/Sz 100/10). Wspomnieć należy, że rację ma organ, kiedy twierdzi, że zarzut nieterminowości i przewlekłości postępowania, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu przed organami administracji, nie może stanowić podstawy do podważenia merytorycznego rozstrzygnięcia i skuteczny może być w trybie skargi na bezczynność lub w trybie ponaglenia – nie miało to jednak znaczenia przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę należało orzec jak sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa ( punkt 1 sentencji); na podstawie art. 152 ppsa określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (punkt 2 sentencji). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając koszty poniesione przez skarżącego w postaci wpisu sądowego w kwocie 120 zł i kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. MZ