IV SA/Po 315/07

| | Sygn. akt IV SA/Po 315/07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 08 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 08 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych oddala skargę /-/ I.Kucznerowicz /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ M.Dybowski Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz skarżącego J.J. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku. Kolegium wskazało następujące okoliczności sprawy: Dnia [...] r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynął wniosek J.J. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córkę I.J., syna A.J. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego - A.J., podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przez I.J. oraz rozpoczęcia roku szkolnego przez I.J. i A.J.. Wniosek został opatrzony stosownymi załącznikami – orzeczeniem o niepełnosprawności A.J., zaświadczeniem o dochodzie podlegającym opodatkowaniem podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, zaświadczenie o figurowaniu syna wnioskodawcy A. w rejestrze podatników podatku rolnego w [...] r. o powierzchni [...] ha ([...] ha przeliczeniowych), nakaz płatniczy w sprawie wymiaru podatku leśnego i rolnego za [...] r., akt notarialny rep. [...] z dnia [...] r. umowa dzierżawy części gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, zawiadomienie o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków dokonanych w dniu [...] r. W toku postępowania ustalono, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę stanowi kwotę przekraczającą kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm., dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych). Na udokumentowany dochód składa się dochód opodatkowany na zasadach ogólnych wynoszący [...] złotych oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] złotych, co oznacza, że dochód na osobę w czteroosobowej rodzinie wyniósł [...] złotych i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe: [...] zł. Organ II instancji wskazał, iż obliczając dochód rodziny strony organ I instancji nie odliczył dochodu z wydzierżawionej na okres od [...] r. do [...] r., części gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, §2 ust. 1, §2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne, ponownie odmówiono J.J. przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł, podczas gdy udokumentowany dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy wynosi [...] zł. Zaznaczono, że dokonując wyliczeń dochodu rodziny wzięto pod uwagę również grunty oddane w dzierżawę, gdyż wydzierżawienie gospodarstwa nie jest dochodem utraconym w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, iż grunt rolny nie został oddany w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, bowiem stosownie do art. 3 ust 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tj. Dz.U. z 1993 r. Nr 94 poz. 431 ze zm.) jeżeli grunty zostały wydzierżawione stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników to płatnikiem podatku rolnego winien być dzierżawca. Nie zostały więc spełnione przesłanki z art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym obliczając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego nie wlicza się oddanej w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości gospodarstwa rolnego. Zaznaczono, że skoro umowa została zawarta dopiero [...] r., to rodzina utrzymywała się z gospodarstwa praktycznie przez cały [...] rok, zatem do dochodu rodziny należy wliczyć dochód z całości gospodarstwa wraz z gruntami oddanymi w dzierżawę. Organ powołał się na stanowisko Departamentu Świadczeń Rodzinnych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...]r. nr [...]. Odwołując się od decyzji organu I instancji J.J. podniósł, iż z ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że w tym przypadku umowa dzierżawy części gospodarstwa rolnego powinna zostać uwzględniona. W ocenie strony wymieniona ustawa nie precyzuje, że umowa dzierżawy musi być wypisana do rejestru budynków. Wyjaśnił, iż w jego rodzinie dochód był w badanym okresie niższy, aniżeli przyjęto w decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kodeks postępowania administracyjnego) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisano, że podstawą ustalania dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W ocenie Kolegium bezspornym jest, że do dochodu rodziny strony należało wliczyć dochód z całego gospodarstwa, którego część, tj. [...] ha przeliczeniowego została wydzierżawiona aktem notarialnym dopiero dnia [...] r., gdyż w istocie rodzina strony utrzymywała się z nieuszczuplonego obszarowo gospodarstwa przez cały [...] rok. Organ przytoczył brzmienie art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że zawarcie umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego nie jest okolicznością, której zaistnienie skutkuje zastosowaniem przepisów o utracie dochodów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wskazał, że w dokumentach przedstawionych w sprawie udowodnił, że nie posiada takich dochodów, jakie rozpatrujące sprawę organy administracji mu przypisują. Wyjaśnił, iż posiada rentę inwalidzką, co roku przebywa w szpitalu oraz, że dużo pieniędzy wydaje na lekarstwa, a chorują również jego żona i syn. Nie mogąc podołać pracy w gospodarstwie, za zgodą sądu, wydzierżawił część gospodarstwa należącą do syna, w związku z czym dochody z gospodarstwa obniżyły się o [...] %. Ocenił, że wnioskowane świadczenia pozwoliłyby rozwiązać trudną sytuację jego rodziny. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli na podstawie akt sprawy i według stanu prawnego istniejącego w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazując, że członkiem rodziny wnioskodawcy jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, organy administracji zasadnie przywołały przepis art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Odmawiając przyznania zasiłku rodzinnego organy administracji wskazały, że wyliczony dla potrzeb sprawy dochód rodziny skarżącego wyniósł w [...] r. łącznie [...] zł., co w czteroosobowej rodzinie daje dochód w przeliczeniu na osobę w wysokości [...] zł., i przekracza w tym przypadku kryterium ustawowe. Skarżący konsekwentnie wskazuje, zarówno w odwołaniach jak i w skardze do Sądu, że dochody jego rodziny są niższe, niż wyliczone przez organ I instancji. Złożony dnia [...] r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego skarżący uzupełnił stosownymi załącznikami oraz wnioskiem o wyłączenie z dochodów rodziny za [...] r. dochodów uzyskanych z gospodarstwa rolnego. Skarżący powołał się na umowę dzierżawy nieruchomości rolnej, zawartą dnia [...] r. w formie aktu notarialnego. Jak wynika z kserokopii aktu notarialnego, wnioskodawca wraz żoną, działając w imieniu i na rzecz małoletniego syna będącego właścicielem nieruchomości, oddali do odpłatnego używania i pobierania pożytków nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem na prowadzenie działalności rolniczej, przy czym umowa została zawarta na dziesięć lat licząc od dnia zawarcia umowy. Przepisy art. 3 ust. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych określają przypadki kiedy następuje tzw. utraty dochodu. Jest to utrata dochodu spowodowana: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, Wskazany przepis ma znaczenie w sprawie, ponieważ w przypadku zaistnienia choćby jednej z sytuacji wymienionych w art. 3 ust. 23, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód (art. 5 ust. 4 wymienionej ustawy). Jednakże wskazywana przez skarżącego umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego nie jest wymieniona w cytowanym katalogu, który to katalog ma charakter zamknięty i nie jest możliwe rozszerzanie jego zakresu o sytuacje inne, aniżeli zostały enumeratywnie w nim wyliczone. W tych okolicznościach zasadnie nie uznano okoliczności wydzierżawienia części gospodarstwa rolnego jako utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazać należy, iż definicja dochodu utraconego wprowadzona została do ustawy o świadczeniach rodzinnych przepisem art. 27 pkt 2 lit. j) ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz.732) z dniem 1 września 2005 r., przyjętej w związku z "Rządowym programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych". Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze dążenie ustawodawcy do ograniczenia wydatków budżetowych na cele objęte regulacją nowych przepisów oraz zapoznał się z uzasadnieniem projektu tej ustawy, w którego punkcie 4 wyjaśniono, iż celem zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest m.in. "doprecyzowanie jej przepisów, wynikające ze stosowania przepisów tej ustawy w praktyce". Wyjaśniono, iż dodanie definicji utraty dochodu "spowodowane jest koniecznością ujednolicenia stosowania prawa". W ocenie Sądu zarówno redakcja przedmiotowego przepisu, jak i wnioski wynikające z analizy powyższych dokumentów pozwalają stwierdzić, iż zarówno organy administracji orzekające w sprawach świadczeń rodzinnych, jak i ustawodawca, który nowelizując ustawę na potrzeby ustalenia definicji "utraty dochodu" oparł się na tej praktyce, dokonali rozróżnienia kategorii dochodów na dochody mające podstawowe znaczenie dla utrzymania rodziny oraz dochody o charakterze uzupełniającym, otrzymywane obok dochodu podstawowego. W konsekwencji utrata dochodu spowodowana wydzierżawieniem gospodarstwa nie została zaliczona do kategorii dochodu wymienionej w pkt 23 art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem w miejsce dochodu uzyskiwanego z pracy na roli pojawia się dochód w postaci renty dzierżawnej. Rozróżnienie to w ocenie Sądu ma swoje uzasadnienie, bowiem cel i charakter uzyskania każdego z dochodów wymienionych w tym katalogu jest różny od celu, któremu służą pozostałe dochody wymienione w art. 3 pkt 1 ustawy, które nie zostały wymienione w punkcie 23 art. 3. W świetle powyższej argumentacji Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, iż pominięcie w tym katalogu niektórych dochodów, które wymienione zostały w art. 3 pkt 1 przedmiotowej ustawy i które mają wpływ na ustalanie prawa do świadczeń, nie stanowi podstawy do uznania przyjętej regulacji za niekonstytucyjną. Mamy bowiem w tym przypadku do czynienia z konsekwentnym różnicowaniem przez ustawodawcę dochodów w oparciu o wyraźne kryterium, które to różnicowanie w ocenie Sądu nie nosi cech niekonstytucyjności. Wskazać przy tym należy, iż w swoich wyrokach Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał, iż "czym innym jest kontrola konstytucyjności, a czym innym kontrola celowości i udatności prakseologicznej zamysłu, wyrażonego w akcie legislacyjnym. Te sprawy w ogóle nie należą do kognicji Trybunału Konstytucyjnego, który zajmuje się kontrolą zgodności prawa z Konstytucją. Dlatego nawet jeśli sama ratio legis ustawy poddanej prewencyjnej kontroli mogłaby być dyskusyjna, albo jeśli można byłoby mieć zastrzeżenia co do trafności wyboru narzędzi legislacyjnych służących wdrożeniu zamysłu ustawodawcy, lub też jeśli zastrzeżenia mógłby wzbudzać fakt niedocenienia ubocznych, negatywnych skutków ustawy - kwestie te pozostają poza granicami oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny" (por. postanowienie TK z dnia 19.04.2006 r. sygn. Kp 2/04 OTK-A 2006/4/48). Zważyć także należy, iż Trybunał Konstytucyjny w swoich wyrokach niejednokrotnie wyjaśniał, iż "zasadniczo ogranicza się do derogowania unormowań już obowiązujących, a nie ma kompetencji do uzupełniania obowiązującego stanu prawnego o rozwiązania, które zdaniem wnioskodawcy powinny znaleźć się w zaskarżonym akcie" (por. wyrok z dnia 21.07.2004 r. sygn. K16/03 publ. OTK-A 2004/7/68). W tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył także, iż "w sytuacji pewnej niekonsekwencji ustawodawcy, która nie nosi cech niekonstytucyjności, wątpliwości co do treści przepisu winny być dla ustawodawcy sygnałem do rozważenia zmiany tego przepisu przez rozszerzenie zawartego tam przywileju". W ocenie Sądu uwaga ta nie odnosi się do omawianej regulacji zawartej w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która jak wyżej wskazano jest wyrazem przyjętego przez ustawodawcę kryterium różnicowania kategorii dochodów osób ubiegających się o świadczenia rodzinne, lecz jednocześnie wyjaśnia zakres ingerencji Trybunału w uchwalone przez ustawodawcę akty prawne i w konsekwencji wpływa na rozważanie zasadności wystąpienia przez Sąd z pytaniem o zgodność takich regulacji z aktem podstawowym. Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do uznania, iż obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawowa definicja utraty dochodu może naruszać Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji nie znalazł podstaw do skorzystania z możliwości, jakie daje art. 193 Konstytucji RP, który upoważnia każdy sąd do wystąpienia z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją w przypadku powzięcia w tym zakresie wątpliwości. Zgodnie z zawartą w art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych regułą jest, iż ustalając dla potrzeb orzekania o zasiłku rodzinnym dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę. Tak też postąpił organ I instancji, przyjmując przy obliczeniach, zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 września 2006 r. (Dz. Urz. GUS nr 9, poz. 60), że przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił w [...] r. [...] zł. Od cytowanego przepisu, nakazującego wliczanie do powierzchni gospodarstwa obszarów rolnych oddanych w dzierżawę ustawodawca wskazał tylko trzy wyjątki: 1) oddanie w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. W ocenie Sądu załączony do wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego kserokopia aktu notarialnego pozwala wyeliminować drugi i trzeci wyjątek. Odnośnie wyjątku pierwszego, to w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia zawiadomienia z dnia [...] r. o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków, sporządzonego przez Starostwo Powiatowe w W., z którego wynika, że zmiana została zgłoszona dopiero dnia [...]r. Zgodnie z ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o społecznym ubezpieczeniu rolników (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. nr 7, poz. 25 ze zm., dalej ustawa o ubezpieczeniu rolników) dokonanie takiego zawiadomienia jest jednym z warunków objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników. Tym samym nie można uznać, iż przedmiotowa umowa dzierżawy mogła mieć wpływ na ustalenie dochodu rodziny w [...] roku poprzez możliwość ustalenia dochodu za miesiąc [...] r. z uwzględnieniem części gospodarstwa rolnego, która pozostała we władaniu rodziny. W rozumieniu art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skuteczność zawartej w dniu [...] r. umowy dzierżawy dla ustalania dochodu rodziny w postępowaniu o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych rozważać można od dnia zgłoszenia zmian wynikających z tej umowy w ewidencji gruntów i budynków, co w badanym przypadku miało miejsce dopiero w dniu [...] r. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych do ustalenia prawa do świadczeń bierze się pod uwagę wszelkie dochody gospodarstwa rolnego, także te, które nie podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Takim dochodem są dopłaty bezpośrednie otrzymywane z funduszy unijnych. W badanym przypadku organ I instancji kwestii tej nie zbadał, co jednakże nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem kwoty przyznanych do gospodarstwa dopłat wpłynęłyby jedynie na podwyższenie dochodu rodziny, który i tak przewyższał kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczeń. W powyższych okolicznościach, nie znajdując uzasadnionych argumentów przemawiających za potrzebą uchylenia zaskarżonej decyzji, na zasadzie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski AT