IV SA/Po 315/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") stwierdził, że część nieruchomości położonej w miejscowości [...], stanowiąca fragment dawnej drogi wojewódzkiej nr [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako: obręb [...],[...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność C. R., pozostająca w tym dniu we władaniu Skarbu Państwa, z dniem 01 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Powiatu [...] jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę powiatową. W odwołaniu od tej decyzji G. R. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zawarł wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Uzasadniając wskazał, że sprawa odszkodowawcza ma swój początek w roku 1983, kiedy to jeden ze spadkobierców starał się o przyznanie działki budowlanej w zamian za zabranie 0,0481 ha nieruchomości na budowę ulicy. Otrzymano wówczas odpowiedź, że zamiana jest niemożliwa, że sprawy odszkodowawcze są w toku i wkrótce będą zatwierdzone. W piśmie z 07 lipca 1993 r. [powinno być "1983 r." – uw. Sądu] urząd poinformował, iż w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi organ I Instancji podjął czynności zmierzające do jej ostatecznego uregulowania. Powołując się na te okoliczności Wnioskodawca wywiódł, że roszczenie odszkodowawcze było już dawno zgłoszone do urzędu, tak więc nie może być mowy, iż nie zostało ono złożone w terminie. Wojewoda przekazał wniosek, według właściwości, Staroście [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Starosta [...] (dalej: "Starosta") – działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") – umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2011 r. została uchylona decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. w całości a sprawa została przekazana Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. Zarazem podkreślił, że rozstrzygnięcia Wojewody i Ministra Infrastruktury nie stanowią przesłanki uniemożliwiającej rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Starosta wskazał, że zagadnieniem prawnym jest dopuszczalność przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w trybie przepisu art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej: "u.wprow."). Podkreślił, że instytucję przywrócenia terminu regulują przepisy k.p.a., z tym że dotyczą one wyłącznie terminów procesowych. Od terminów procesowych należy odróżnić terminy materialne – tj. terminy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego – które nie podlegają przywróceniu, chyba że przepis wyraźnie dopuszcza taką możliwość. Zdaniem Starosty termin określony w art. 73 ust. 4 u.wprow. jest terminem prawa materialnego. Ustawodawca wyraźnie określił, że uprawnione podmioty mogą składać wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w okresie od dnia 01 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Tylko i wyłącznie w tym okresie mogło nastąpić ukształtowanie materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który powstać mógł na skutek złożenia wniosku przez uprawniony podmiot. W ocenie organu, taka kwalifikacja terminu do złożenia wniosku uniemożliwia jego przywrócenie. Nadto w systemie prawa nie obowiązuje żadna norma prawna uprawniająca do przywrócenia tego terminu. Odnosząc się do twierdzeń Wnioskodawcy, że sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania prowadzona jest od 1983 r. Starosta stwierdził, że podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, iż wskazanie w art. 73 ust. 4 u.wprow. terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed 01 stycznia 2001 r., a po 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Fakt, że wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczył przywrócenia terminu materialnego, który na gruncie obowiązujących przepisów nie może być przywrócony, oznacza, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Starosta zaznaczył, że nie było możliwe wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 59 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy terminów procesowych, a nie materialnych. Od opisanej decyzji Starosty odwołanie złożył Wnioskodawca. Z powołaniem się na zarzut "niesłusznego zastosowania" w sprawie art. 105 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz "nadanie dalszego biegu" sprawie o ustalenie odszkodowania. W uzasadnieniu podkreślił, że decyzja ta jest niesłuszna, nie uwzględnia stanu faktycznego zaistniałego w sprawie oraz zasad współżycia społecznego. Wyjaśnił, że w dniu 31 grudnia 2005 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był ojciec, który z uwagi na swój stan zdrowia nie był już w stanie właściwie prowadzić niniejszej sprawy, ani nie informował Wnioskodawcy na temat toczących się postępowań dotyczących nieruchomości. Dopiero po przeprowadzeniu w 2010 r. postępowania spadkowego po ojcu, Wnioskodawca mógł uzyskać informacje na temat sytuacji nieruchomości. Wynikało z nich, że ojciec nie podjął żadnych działań celem uzyskania odszkodowania za zabraną część działki, co mogło wynikać z faktu otrzymania w 1983 r. pism organów o sukcesywnym załatwianiu spraw dotyczących odszkodowania za przejęte grunty. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że podziela dokonane przez Starostę ustalenia faktyczne i prawne. Termin wskazany w art. 73 ust. 4 u.wprow. ma charakter materialny, nie jest terminem procesowym, do przywrócenia którego może mieć zastosowanie instytucja uregulowana w art. 58 k.p.a. Podkreślił, że wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt P 33/07; Dz. U. z 2009 r. Nr 160 poz. 1275) Trybunał Konstytucyjny (dalej w skrócie: "TK") uznał, że art. 73 ust. 4 u.wprow. w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji potwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja"). Na opisaną decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł G. R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a to z powołaniem się na zarzuty: (1) naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. polegającego na jego niesłusznym zastosowaniu wobec braku podstaw do umorzenia sprawy o przywrócenie terminu zawartego w art. 73 u.wprow. oraz (2) naruszenia art. 58 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu Skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu oraz podkreślił, że już w 1983 r. współwłaścicielka nieruchomości, A. S., wystąpiła z pismem do ówczesnego organu administracji starając się o przyznanie działki budowlanej w zamian za odebraną część nieruchomości pod drogę. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę również zasady współżycia społecznego oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji, zdaniem Skarżącego, bezsprzecznie zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 73 u.wprow. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w wystarczającym zakresie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Zresztą okoliczności te w niniejszej sprawie nie były pomiędzy stronami sporne – spór dotyczył jedynie ich oceny prawnej. Odnosi się to także do podnoszonej przez Skarżącego okoliczności otrzymania w 1983 r. pism organów o sukcesywnym załatwianiu spraw dotyczących odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne, które to pisma, w ocenie Skarżącego, miały świadczyć o złożeniu wymaganego, na tle art. 73 ust. 4 u.wprow., wniosku o odszkodowanie. Wprawdzie w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak było tych pism, jednak ich kopie zostały załączone do skargi (k. 7–9 akt sądowych). Ponadto treść tych pism – a w konsekwencji i ich brak w aktach administracyjnych – pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem podzielić stanowisko organów obu instancji – znajdujące oparcie w treści art. 73 ust. 4 u.wprow. oraz w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych – że wyraźne wskazanie w przywołanym przepisie terminu do składania wniosków o odszkodowanie ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć takiego wniosku przed dniem 01 stycznia 2001 r. ani po dniu 31 grudnia 2005 r. W konsekwencji nawet ewentualne podjęcie działań w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku zmierzających do uzyskania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przez osoby uprawnione nie mogłoby być uznane za równoznaczne ze skutecznym złożeniem wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 u.wprow. Organy obu instancji trafnie i z prawidłową argumentacją przyjęły, że termin do złożenia wspomnianego wniosku o odszkodowanie jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem jedynie terminów o charakterze procesowym, wobec czego w niniejszej sprawie nie mógł on znaleźć zastosowania, a tym samym – wbrew zarzutom skargi – nie mogło dojść do jego naruszenia przez niezastosowanie. Sąd podziela także stanowisko organów obu instancji, że fakt, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek o przywrócenie terminu z art. 73 ust. 4 u.wprow. dotyczył terminu o charakterze materialnym – co do którego na gruncie obowiązujących przepisów brak podstawy prawnej do jego przywracania – oznacza, że postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji podlegało umorzeniu. Zatem również zarzut naruszenia ww. przepisu okazał się nietrafny. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego, jakoby za zasadnością jego wniosku o przywrócenie terminu miały przemawiać w szczególności zasady współżycia społecznego oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, należy przypomnieć, że – jak to już wyżej wskazano – kontrola sprawowana przez sądy administracyjne została, wolą ustawodawcy, ograniczona do badania zgodności zaskarżonych aktów z przepisami prawa, natomiast nie obejmuje weryfikacji tych aktów przez pryzmat zasad współżycia społecznego. Ponadto godzi się podkreślić, że regulacja art. 73 u.wprow. była już pięciokrotnie przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny (zob. wyroki TK: z 14.03.2000 r., P 5/99, OTK 2000/2/60; z 20.07.2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66; z 28.02.2008 r., K 43/07, OTK-A 2008/1/8; z 15.09.2009 r., P 33/07, OTK-A 2009/8/123; z 19.05.2011 r., K 20/09, OTK-A 2011/4/35) – z czego trzykrotnie sam art. 73 ust. 4 u.wprow. (zob. wyroki TK z 20.07.2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66; z 15.09.2009 r., P 33/07, OTK-A 2009/8/123; z 19.05.2011 r., K 20/09, OTK-A 2011/4/35) – i w żadnym przypadku Trybunał nie dopatrzył się niezgodności analizowanych unormowań z przepisami Konstytucji, w tym z jej art. 21 ust. 2. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.