IV SA/Po 319/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], Burmistrz K. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej: "u.u.i.ś."), § 3 ust. 1 pkt 80 oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") odmówił wydania decyzji dla inwestycji polegającej na rozbudowie instalacji odzysku odpadów na terenie istniejącego zakładu A, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K., obręb K., Gmina K. . W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że omawiane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 i § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Działki nr [...] i [...] objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1998 r. Zgodnie z przepisami tego aktu prawa miejscowego teren planowanej inwestycji przeznaczony jest pod działalność gospodarczą z zabudową mieszkaniową. Wprowadzono tam zakaz sytuowania obiektów szczególnie szkodliwych dla środowiska przyrodniczego i zdrowia ludzi. Dopuszczalne przeznaczenie terenu zostało określone jako nieuciążliwe zakłady drobnej wytwórczości, mieszkalnictwo wbudowane lub towarzyszące, zieleń urządzona oraz urządzenia infrastruktury technicznej. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. kierownik pracowni, który nadzorował pracę nad planem miejscowym, oświadczył, że zwrot "nieuciążliwe zakłady drobnej wytwórczości" obejmuje działalność nieprodukcyjną, nieuciążliwą, integralnie związaną z funkcją mieszkalną typu siedliskowego. Obecne zagospodarowanie tych działek nie odpowiada w jego ocenie ustaleniom wspomnianego aktu prawa miejscowego. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z powyższym planem miejscowym. Burmistrz K. wskazał ponadto, że § 3 ust. 2 powołanego planu miejscowego zakazuje sytuowania na terenach objętych wnioskiem inwestora obiektów szkodliwych szczególnie dla środowiska przyrodniczego i zdrowia ludzi. Planowane przedsięwzięcie jest natomiast wymienione w powyższym rozporządzeniu jako inwestycja znacząco oddziałująca na środowisko. Od powyższej decyzji odwołał się Inwestor, zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. przez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nieobowiązujący w czasie orzekania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 7, art. 77 i art. 105 k.p.a. przez niewyjaśnienie przyczyn niezgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym, co stanowi jedyną podstawę wydania decyzji odmownej i meritum niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzona uchwałą z dnia [...] czerwca 1998 r., utraciła moc obowiązującą z dniem [...] stycznia 2004 r. wraz z zakończeniem obowiązywania planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia [...] lutego 1994 r. Skarżący zaznaczył również, że planowana inwestycja i tak odpowiada wymogom planu miejscowego. Przedsięwzięcie to należy bowiem zakwalifikować jako działalność gospodarczą dopuszczoną na terenie działek nr [...] i [...]. Nie wyłączono przy tym możliwości zlokalizowania na tym obszarze zakładu odzysku odpadów. Organ I instancji nie wykazał także, że planowana inwestycja nie mieści się w pojęciu "drobnej wytwórczości". Burmistrz K. dokonał poza tym błędnej wykładni przepisów planu miejscowego, odwołując się do stanowiska wyrażonego przez kierownika pracowni, który nadzorował prace nad omawianym dokumentem planistycznym. Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i podlega regułom interpretacyjnym właściwym dla aktów prawnych. Konsekwentnie zatem wykładnia planu miejscowego nie może być uzależniona od opinii osoby nadzorującej sporządzenie planu. Następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. (data wpływu: [...] stycznia 2018 r.) skarżący oświadczył, że cofa on wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wnosi o umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), art. 104, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył M. S., zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie 1. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza K. odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji w oparciu o wadliwą ocenę przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawa nabyte Skarżącego; 2. art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez rozpoznania całokształtu sprawy i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów Skarżącego, a w szczególności przez niewskazanie ustaleń faktycznych i dowodów, na których oparł się organ II instancji, nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, używanie stwierdzeń nieznajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym (stanowisko Stowarzyszenia [...] wydane w dniu [...] lipca 2015 r., a więc przed datą wszczęcia postępowania) oraz pominięcie informacji zawartych we wniosku o wydanie zezwolenia: a. pominięcie informacji o przeprowadzeniu przez Wojewodę [...] w sprawie nr [...] w 1999 r. oceny oddziaływania na środowisko przyrodnicze inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego oraz budowie budynku magazynowego z przeznaczeniem na kasację pojazdów, przeznaczonego do realizacji na działkach nr [...]; b. pominięcie zaświadczenia Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], potwierdzającego, że sposób postępowania z odpadami określony we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów dla stacji demontażu pojazdów nie jest sprzeczny z przepisami prawa miejscowego. Z ostrożności procesowej M. S. dodał, że decyzja organu II instancji wydana została mimo uprzedniego, wcześniejszego, cofnięcia wniosku o wydanie decyzji przez pełnomocnika Skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja organu II instancji została wydana, mimo uprzedniego cofnięcia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., złożonym w dniu [...] stycznia 2018 r., cofnął wniosek o wydanie decyzji oraz wniósł o umorzenie postępowania w I i II instancji. Skarżący ustalił w kancelarii organu odwoławczego, że do momentu złożenia wspomnianego wniosku nie zapadło jeszcze rozstrzygnięcie. Należy zatem przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana w sytuacji, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. W pozostałym zakresie M. S. wdał się w merytoryczną polemikę z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ II instancji dodał, że zaskarżona decyzja została wydana przed cofnięciem wniosku przez skarżącego. Pismo zawierające oświadczenie o cofnięciu wniosku zostało złożone po odbyciu posiedzenia, sporządzeniu i podpisaniu decyzji, ale przed przekazaniem rozstrzygnięcia do wysyłki. Decyzja wiąże jednak organ administracji publicznej z chwilą jej wydania. Wtedy też stała się ona ostateczna, a zatem organ II instancji nie mógł uwzględnić wniosku po wydaniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Trzeba przy tym zauważyć, że bezprzedmiotowość zachodzi w przypadku, gdy brakuje podmiotu lub przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego. Nie można wtedy wskazać podmiotu, którego prawa lub obowiązki miały być skonkretyzowane, bądź też praw lub obowiązków, które miałyby być przypisane określonemu podmiotowi. W konsekwencji wykluczone staje się również merytoryczne załatwienie sprawy, a dalsze trwanie postępowania administracyjnego pozbawione jest prawnego znaczenia. Dlatego taką procedurę należy zakończyć przez umorzenie postępowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. M. S. wystąpił o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.u.i.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Tym samym wspomniane postępowanie może być wszczęte tylko na wniosek inwestora. Wykluczone jest natomiast prowadzenie tego postępowania z urzędu. Uwaga ta pozostaje w zgodzie z ogólnym założeniem, w świetle którego organy administracji publicznej co do zasady nie mogą wbrew woli zainteresowanego przyznawać mu prawa. Powyższe spostrzeżenie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Skoro złożenie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej jest wymogiem niezbędnym do uruchomienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 73 ust. 1 u.u.i.ś., to brak tego wniosku lub jego cofnięcie wyklucza dalsze prowadzenie tej procedury. Postępowanie administracyjne staje się w takim przypadku bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2463/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt I OSK 893/17, tamże). Zebrany w sprawie materiał dowodowy obejmuje również pismo z dnia [...] stycznia 2018 r., złożone w dniu [...] stycznia 2018 r. w kancelarii organu II instancji, w którym skarżący oświadczył, że cofa wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla rozważanej okoliczności. Okoliczność tę należy uznać bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, dotyczą natomiast pytania o wpływ cofnięcia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej na merytoryczne rozpatrzenie odwołania przez organ II instancji i wydanie zaskarżonej decyzji. Zdaniem M. S. cofnięcie wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. było skuteczne i obligowało organ odwoławczy do umorzenia postępowania administracyjnego w całości. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosiło, że w chwili wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący nie cofnął jeszcze wniosku o ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji, wobec czego wydana decyzja jest wiążąca, a wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. stał się bezprzedmiotowy. Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego. Przede wszystkim należy zauważyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza stanowiska prezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Prezentata widniejąca na wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. zaopatrzona jest jedynie w datę dzienną, bez wskazania godziny wniesienia pisma do kancelarii organu administracji publicznej. Podobnej informacji brakuje również na zaskarżonej decyzji. Chronologii wydarzeń w poruszanym zakresie nie można także odtworzyć na podstawie protokołu posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i notatki skarżącego na okoliczność złożenia pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. W obu przypadkach nie wskazano bowiem godziny lub kolejności sporządzenia tych dokumentów. Nie można zatem z całą stanowczością stwierdzić, który z aktów – wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. czy decyzja organu II instancji – zaistniał jako pierwszy. Należy zatem odwołać się do ogólnych reguł obliczania upływu terminu zawartych w art. 111-115 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), które znajdują odzwierciedlenie także w art. 57 k.p.a. W świetle wymienionych przepisów najmniejszą istotną jednostką czasu jest dzień, rozumiany jako okres między dwoma północami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2186/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwentnie zatem należy uznać, że cofnięcie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej oraz wydanie decyzji organu II instancji nastąpiło jednocześnie, tj. w tym samym dniu. Wobec tego nie można również przyjąć, że cofnięcie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej było pozbawione skutku prawnego. Spostrzeżenie to prowadzi do wniosku, że kontrolowane postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w wyniku złożenia pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. Jak sygnalizowano bowiem wcześniej, postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej może toczyć się tylko na wniosek inwestora, który jest dysponentem tej procedury administracyjnej. Brak powyższego wniosku wyłącza możliwość skonkretyzowania praw lub obowiązków wspomnianego podmiotu. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania od decyzji organu I instancji stanowiło w konsekwencji uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadne było zatem uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jednocześnie ze względu na skuteczne cofnięcie wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji należało również usunąć z obrotu prawnego decyzję organu I instancji. Gdyby bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo rozpoznało oświadczenie inwestora z dnia [...] stycznia 2018 r., umorzone byłoby całe postępowanie administracyjne, w tym także postępowanie przed Burmistrzem K. . Z tego też względu bezzasadne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Nie można poza tym podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w świetle którego podpisanie decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. skutkowało związaniem organu administracji publicznej. Jak wynika bowiem z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile przepisy powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie stanowią inaczej. Konsekwentnie zatem warunkiem związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją jest jej ogłoszenie lub doręczenie, a nie samo podpisanie. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 kwietnia 2017 r. z uwagi na naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie ze względu na bezprzedmiotowość kontrolowanego postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.).