IV SA/Po 319/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2019 r. przy udziale sprawy ze skargi A. W. i E. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. W. i E. W. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 06 września 2017r., sygn. akt IV SA/Po 892/16 uchylił zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016r. oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2016r. w przedmiocie rozbiórki garażu o wymiarach [...] wybudowanego na działce nr [...], arkusz [...] obręb [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Sąd w sprawie doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek garażowy, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Sąd wskazał by w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego zbadał, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu mając na uwadze treść art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Organy nie zbadały bowiem zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r., na podstawie której wydana była decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszalnego. Ponadto organ winien rozważyć, czy z decyzji tej nie wynika, aby możliwe były jakiekolwiek odstępstwa i aby parametry garażu mogły zgadzać się z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ II instancji nie przeprowadzając postępowania we własnym zakresie naruszył zasadę z art.15 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z [...] października 2018r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r.m poz. 1202 ze zm.) nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb [...]), tj. Państwu A. i E. W., rozbiórkę garażu o wymiarach [...], wybudowanego na powyższej nieruchomości, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosowanie do art. 153 p.p.s.a. i wykonując zalecenia Sądu co do dalszego toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] dokonał ponownych czynności kontrolnych na nieruchomości i ustalił, że odległość garażu od granicy z sąsiednią działką nr [...] (ulica [...] w [...]) wynosi od [...] m. Dokonano także pomiaru odległości usytuowania garażu w stosunku do ogrodzenia znajdującego się naprzeciwko bramy garażowej i ustalono, że odległość od posesji przy ul. [...] w [...] wynosi ponad [...] m. Wychodząc naprzeciw zaleceniom Sądu inspektorzy PINB ustalili, że za granicą działki nr [...] (gdzie wybudowano garaż), na działce nr [...] o przeznaczeniu drogowym, znajduje się skarpa, a za nią jezdnia ulicy [...] w [...], szerokość tej działki wynosi około [...] m. Ustalono ponadto, że działka nr [...] styka się bezpośrednio z działką drogową nr [...], ale nie styka się z jezdnią ulicy [...], wybudowanej na tej działce nr [...]. Z kolei dostęp do tej ulicy z działki nr [...] prowadzi przez drogę wewnętrzną (osiedlową). Ustalono dalej, że pomiędzy przedmiotowym garażem a posesją przy ul. [...] w [...] znajduje się dojście i dojazd do posesji przy [...] i [...], nie jest to jednak droga wewnętrzna. Czynności kontrolne i wyprowadzone z nich wnioski zostały przeprowadzone bez zastrzeżeń przez Pana E. W., uczestniczącego w kontroli. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] dokonał badania robót związanych z wybudowaniem spornego garażu ze wskazaną przez Sąd decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., a przede wszystkim z decyzją z dnia [...] września 2007 r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2007r. Zdaniem organu I instancji obowiązująca linia zabudowy na terenie działki nr [...] została określona ostatecznie dopiero w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2007 r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., a nie w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, o czym bez dysponowania aktami przedmiotowego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie miały dotąd wiedzy organy nadzoru budowlanego obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznający skargę Państwa W., iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., w zakresie ustalenia linii zabudowy (obowiązującej i nieprzekraczalnej), została zmieniona decyzją z dnia [...] września 2007 r. Analizując powyższe zapisy decyzji z [...] września 2007r. i zestawiając je z usytuowaniem przedmiotowego garażu na działce nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, iż wybudowanie spornego garażu naruszyło postanowienia tej decyzji w zakresie ustalenia na przedmiotowej nieruchomości obowiązującej linii zabudowy. Obowiązującą linię zabudowy wyznaczono w odległości [...]m od granicy z działką nr [...]. Przedmiotowy garaż wybudowano w odległości od [...] m od granicy z tą działką, a zatem niezgodnie z wyznaczoną obowiązującą linią zabudowy. Zgodnie z decyzją z dnia [...] września 2007 r. na działce nr [...] wszelka zabudowa może by sytuowana dopiero w odległości [...]m od granicy z działką drogową nr [...] a nie w odległości od [...] m, jak czyni to sporny garaż. Natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy, o której mowa w cytowanym wyżej fragmencie decyzji z dnia [...] września 2007 r. została wyznaczona zupełnie w innym miejscu niż część posesji, gdzie wybudowano przedmiotowy budynek garażowy - od strony drogi wewnętrznej (przeciwległy kraniec działki nr [...]). W decyzji z dnia [...] września 2017 r. wpisano wreszcie, iż pozostałe odległości od granic mają być zgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi. Nie dopuszczono w tym zakresie żadnych odstępstw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego doszedł do przekonania, iż brak podstaw do wszczęcia procedury, umożliwiającej zalegalizowanie samowolnej budowy przedmiotowego garażu. Budowa ta narusza bowiem przepisy techniczno - budowlane, jak chce zacytowany wyżej przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie tego konkretnego obiektu do zgodności z tymi przepisami. Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wnieśli Państwo A. i E. W. żądając stwierdzenia nieważności tej decyzji, ewentualnie "stwierdzenie jej niezgodności z prawem" lub jej zmiany albo uchylenia. Zdaniem odwołujących się decyzja organu oparta została na wadliwym ustaleniu, że «oranżeria» stanowi rozbudowę budynku. Ustalenie to zostało natomiast uzasadnione okolicznością, że «oranżeria» jest w całości obudowana ścianami, a między ścianą «oranżerii» a ścianą budynku nie ma dylatacji. Tymczasem «oranżeria» od strony budynku w ogóle nie ma ściany". Ponadto "(...) «oranżeria» jako nietrwale związana z budyniem, nie stanowi jego rozbudowy ale jest samodzielnym obiektem małej architektury". Podkreślili oni również, że "już zlecili przesunięcie i skrócenie «oranżerii» tak aby nie stykała się z budynkiem. Co więcej wykonano wentylację, poprzez wycięcie wywiewu w ścianie odpowiadającego zaleceniom nadzoru budowalnego - nastąpiła tym samym zmiana stanu faktycznego". Ocenili działanie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji jako "niespołeczne" i "bezduszne", gdyż "(...) nie tylko dokonał błędnej oceny że mamy do czynienia z rozbudową ale kłamie, że nie można tego naprawić i zalegalizować". Oprócz tego wyjaśnili, że nie brali udziału w "czynnościach pomiarowych" (pan E. W. dodał przy tym, że jego podpis pod protokołem kontroli "świadczy tylko o podpisaniu się na liście obecności"), w tym w szczególności przy sprawdzaniu odległości budynku od granicy działki, a "(...) urzędnicy dokonujący pomiarów nie mieli atestowanych urządzeń mierniczych, ani wiedzy w jaki sposób oblicza się odległość budynku od granicy działki". W ocenie wnoszących odwołanie - w zaskarżona decyzja "(...) w żaden sposób nie konkretyzuje w jaki sposób ma rzekomo przebiegać linia zabudowy, która poprzez budowę oranżerii została naruszona, ani dlaczego posadowienie oranżerii nie spełnia innych warunków ustawowych do legalizacji". [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2019r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy zmieniona decyzją z [...] września 2007r. na nowo wytyczyła obowiązująca linię zabudowy, która w istocie wynosi [...] m od granicy z działką nr [...], która jest działką drogową. Organ odwoławczy podkreślał, że obowiązująca linii zabudowy w północnej części obecnej działki nr [...] została określona przez Prezydenta Miasta [...] w odniesieniu do granicy z działką nr [...], a nie w odniesieniu do jezdni ul. [...] (odnotowania dodatkowo wymaga, że w skrajnych częściach ówczesnej działki [...] (tj. od wschodu i od zachodu) wynosi ona [...] m, a w środkowej części - jak wynika z załącznika graficznego - jest jeszcze szersza). Prawidłowość pomiarów wykonanych przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie budzi żadnych wątpliwości organu odwoławczego (prawidłowość tę potwierdza wykonanie tych pomiarów przy użyciu narzędzi powszechnie dostępnych choćby w internetowym Systemie Informacji Przestrzennej Miasta [...]) i wobec tego nie ma potrzeby przeprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych dowodów w tym zakresie. Skoro zatem rozbudowa objęta zakresem niniejszego postępowania bezspornie narusza obowiązującą linię zabudowy (od strony działki nr [...]), co skutkowałoby koniecznością rozebrania części garażu przekraczającej tę linię, tzn. zmniejszenie szerokości garażu aż o około 3 m. Jako że przedmiotowy garaż ma szerokość 3,5 m, to już tylko stąd wynika, że nie jest możliwe jego doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Co więcej jak szczegółowo i trafnie wskazał organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - takie usytuowanie garażu w odniesieniu do granicy działki nr [...] narusza również przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( jedn. tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1422 ze zm.). Także i w tym przypadku brak jest racjonalnej możliwości doprowadzenia rozbudowy objętej zakresem niniejszego postępowania administracyjnego do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, wobec braku podstaw do przeprowadzenia "postępowania legalizacyjnego", jest nakazanie rozbiórki garażu o wymiarach [...] m posadowionego na działce nr [...] w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo również (art. 52 prawa budowalnego) obowiązek rozbiórki owego garażu został nałożony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego na państwa A. i E. W., którzy nie tylko są współwłaścicielami działki nr [...], a przy tym wyłącznymi użytkownikami części tej działki, na której dokonano rozbudowy, lecz również i inwestorami rozbudowy. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyli Państwo A. i E. W. zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem lub jej zmianę albo uchylenie. Skarżący zarzucili wadliwe ustalenia stanu faktycznego i błędną subsumpcję prawa w zakresie rzekomego naruszenia linii zabudowy i przyjęcia, że budowa narusza decyzję o warunkach zabudowy. Linia zabudowy określona w decyzji jako oddalona o [...] m od granicy z działką nr [...] jest niemożliwa do wytyczenia prostym pomiarem, do tego potrzebne są urządzenia geodezyjne miernicze, a pomiar winien być dokonany przez osobę uprawnionego geodety. Podkreślono, że budynek mieszkalny wraz z budowlą znajduje się w zagłębieniu od strony działki drogowej [...], która w tym miejscu znajduje się na skarpie. Powołując się na § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący wskazali, że istnieje obowiązek wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy od strony drogi publicznej. Zdaniem skarżących nie można zgodzić się z twierdzeniem, że budowa narusza linię zabudowy skoro organ nie wytyczył tej linii, zatem nie mógł dojść do tych wniosków. Skarżący zwrócili uwagę, że § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zezwala na przekroczenie minimalnych odległości od granicy działki sąsiedniej tylko wymienionym częściom budynku, w tym galerią. Zdaniem skarżących z taką galeria – oranżerią mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a nie z garażem. Skarżący ponownie zakwestionowali ustalenie organów, że oranżeria z jaką mamy do czynienia w sprawie w ocenie skarżących, stanowi rozbudowę budynku i że nie można jej zalegalizować poprzez czynności naprawcze, których wykonanie, poprzez odsuniecie od budynku mieszkalnego skarżący już zlecili. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu skarżący E. W. wnosił i wywodził, jak w skardze. Podkreślał, że garaż nie jest trwale z gruntem związany, jest estetyczny i nie powinien przeszkadzać potencjalnym inwestorom na działce przydrożnej, na dowód czego załączył fotografię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, chociaż z innych względów niż podnosili skarżący. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że w myśl art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji dyspozycja zawarta w art. 153 p.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie. W tym miejscu Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 239/17 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojecie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie te i normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za biedne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu unikniecie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych." Odstąpienie zatem od sformułowanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania może nastąpić tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie - a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W przeciwnym razie działanie organu, który nie stosuje się do wskazań sądu ocenić należy, jako naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. W takiej sytuacji w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści prawomocnego orzeczenia oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i Sądu ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że w istocie w niniejszym postępowaniu Sąd ponownie rozpoznający sprawę ogranicza swoją kontrolę do tej części postępowania, która została ponowiona przez organy po wyroku Sądu uchylającego zaskarżone decyzje. W tym też zakresie, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę po dokonaniu kontroli uwzględnienia przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku WSA w Poznaniu z 06 września 2017r., sygn. akt IV SA/Po 892/16, stwierdził, że wytyczne w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego oraz dodatkowych ustaleń zostały przez organy prawidłowo wykonane, ale ocena całokształtu sprawy doprowadziła organy do błędnych wniosków, co skutkowało przedwczesnym podjęciem decyzji o rozbiórce spornego budynku. W dalszej kolejności należy skarżącym wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 06 września 2017r. przede wszystkim wyraźnie przesądził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego (prawego segmentu budynku bliźniaczego) o budynek garażowy o wymiarach [...] m i wysokości [...] m, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Ustalenie to – mając na względzie powyżej wskazany przepis art. 153 p.p.s.a. - nie może być zatem przedmiotem ponownej analizy przez organy administracji, ani kontroli przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżących w skardze, a dotyczące wykazania, że sporny obiekt spełnia warunki oranżerii, galerii, czy też obiektu małej architektury, nie mogą na etapie niniejszej sprawy odnieść zamierzonego skutku. W przedmiotowej sprawie, wobec niezmienności prawa i istotnych okoliczności faktycznych brak podstaw do ponownej kwalifikacji spornego obiektu. Jak wskazano powyżej prawomocnym wyrokiem Sąd przesądził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budynkiem garażowym. Niniejsze postępowanie dotyczy zatem ponownej oceny możliwości zalegalizowania budynku garażowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Sąd w poprzednim wyroku z 6 września 2017r. jasno wskazał, że obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zbadać, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnie wzniesionego obiektu mając na uwadze treść art. 48 ust. 2 prawa budowlanego tj. 1) czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W razie braku planu do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, 2) czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, chodzi tu przede wszystkim o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422, dalej "rozporządzenie"), ale też inne dotyczące np. ochrony przeciwpożarowej. Wobec tego Sąd zauważył, że organy nie zbadały zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy decyzji z dnia [...] czerwca 2007r., której nie było w aktach administracyjnych sprawy. Organ jedynie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stanowisko Prezydenta Miasta [...] zawarte w sprzeciwie z dnia [...] października 2015r., iż wybudowany garaż, podobnie jak zgłaszana budowa oranżerii przydomowej, może spowodować przekroczenie obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r., na podstawie której wydana była decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszalnego. W ocenie organu, z decyzji tej wynika, iż obowiązująca linia zabudowy wynosi [...] m od dróg wewnętrznych utworzonych w wyniku podziału terenu (od strony ul. [...]). Dlatego też organ winien dokładnie wyznaczyć, jaka jest ta odległość w przypadku przedmiotowego garażu i czy narusza wymagania ładu przestrzennego. Ponadto organ winien rozważyć, czy z decyzji tej nie wynika, aby możliwe były jakiekolwiek odstępstwa i aby parametry garażu mogły zgadzać się z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd wskazał, że organ II instancji nie przeprowadzając postępowania we własnym zakresie naruszył zasadę z art. 15 k.p.a. Wobec powyższego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, kluczową kwestią zwierzającą do stwierdzenia, czy przedmiotowy obiekt może zostać zalegalizowany jest ocena zgodności budynku garażowego z decyzją o warunkach zabudowy. W tym zakresie Sąd poprzednio rozpoznający sprawę zwrócił uwagę na wymóg zbadania w pierwszej kolejności, czy inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2007r., nr [...] wydanej dla budowy budynku mieszkalnego. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego zgodnie z wytycznymi wyroku z 06 września 2017r. poczyniły dodatkowe ustalenia, z których wynika, że zagadnienie linii zabudowy ostatecznie reguluje nieznana wcześniej organom nadzoru budowlanego i Sądowi decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2007r. zmieniająca treść decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w ten sposób, że w punkcie [...] decyzji – Wymagania dotyczące nowej zabudowy zamiast dotychczasowej treści wprowadza się następującą treść: "(...) – Linia zabudowy: - obowiązująca linia zabudowy dla działek od strony ul. [...] - kontynuacja linii zabudowy istniejącej zabudowy grupowej od strony ulicy [...] zgodnie z załącznikiem graficznym. - dla działek powstałych z podziału terenu a nie stykających się z ulicą [...] - nieprzekraczalna linia zabudowy [...] m od frontowej granicy nowo wydzielonych działek (od strony nowo wydzielonej drogi dojazdowej). Dopuszcza się miejscowe wysunięcie jednokondygnacyjnych części budynków z pomieszczeniami garażowymi przed nieprzekraczalną linię zabudowy na odległość minimum [...] m od krawędzi jezdni projektowanych dróg wewnętrznych. Maksymalna szerokość elewacji części garażowej budynku [...]m." W świetle tak ustalonej linii zabudowy od strony działki drogowej nr [...] (ul. [...]), jako kontynuacji linii zabudowy wyznaczonej dla zabudowy na działkach sąsiednich (ul. [...]) organy nadzoru budowlanego przyjęły, że skoro budynek garażowy przekracza tak wyznaczoną obowiązującą linię zabudowy o [...] m i w związku z tym istnieje niedająca się usunąć niezgodność położenia garażu z obowiązującą linią zabudowy to nie można uznać, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkiem powyższego organy stwierdziły brak możliwości zalegalizowania spornego budynku garażowego z uwagi na niezgodność budowy garażu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie została spełniona niezbędna przesłanka warunkująca zalegalizowanie spornego garażu. Tymczasem, w ocenie Sądu analizując treść decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2007r. należy mieć na uwadze, że ocena zgodności samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku garażowego bez pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, w świetle art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.), dokonywana jest na potrzeby legalizacji tej samowoli budowlanej. Z treści decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2007r., jak i jej zmiany z [...] września 2007r. wynika, że dotyczą one inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych wraz infrastrukturą techniczną (...) planowanych do realizacji przy ul. [...] na działce [...], ark. [...] obręb [...]. Dalej z treści tej decyzji wynika, że dotyczy ona wymagań dla nowej zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej i grupowej wieloczłonowej. Brak w niej określenia warunków dla zabudowy garażowej. Nadto z regulacji dotyczącej określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, myślnik drugi, wynika, że nie ma ona zastosowania dla zabudowy garażowej na przedmiotowej działce nr [...], gdyż działka ta od frontu nie graniczy z nowoprojektowanymi drogami wewnętrznymi, bo dostęp działki [...] do drogi publicznej zapewniony jest przez bezpośrednio przylegające dojście i dojazd, a następnie dalej poprzez drogi wewnętrzne osiedlowe. Wobec powyższego wnikliwa analiza decyzji o warunkach zabudowy zmienionej [...] września 2007r. powinna doprowadzić organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że nie można w oparciu o jej postanowienia dokonać prawidłowej oceny zgodności spornej samowoli budynku garażowego z ustaleniami tej decyzji o warunkach zabudowy. Została ona bowiem wydana na potrzeby odmiennej inwestycji dotyczącej zabudowy mieszkaniowej z infrastrukturą techniczna i w istocie nie zawiera regulacji dotyczących warunków zabudowy dla spornego budynku garażowego. W tej sytuacji organy winny zwrócić się do skarżących o uzyskanie odrębnej decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby legalizacji spornego budynku garażowego ze wskazaniem w decyzji, czy możliwe są odstępstwa od zasady wyznaczania obowiązującej nowej linii zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, wynikającej z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2002r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). Kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem okoliczność, że wydanie warunków zabudowy winno dotyczyć przedmiotowego budynku garażowego w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym. Postępowanie o wydanie warunków zabudowy toczyć się powinno jedynie w stosunku do istniejącego obiektu budowanego garażowego w jego rzeczywistych wymiarach [...] m i wysokości [...]m. Właściciele obiektu zobowiązani powinni być do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy wymienionego wyżej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowanego. Przy czym wskazać należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, wskazać należy, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowanego. Nie jest natomiast dopuszczalne inicjowanie postępowania co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestor musi zatem działać w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 1890/12; WSA w Poznaniu z 04 listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Po 460/15, dostępne www.orzeczenia.nas.gov.pl, dalej CBOSA). W konsekwencji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 Prawa budowlanego nałożyć należy na skarżących obowiązek przedstawienia - w zakreślonym terminie -zaświadczenia organu właściwego o zgodności prowadzonych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby legalizacji spornego budynku garażowego o wymiarach [...] m i wysokości [...] m, usytuowanego na działce [...]. Wskazując przy tym na uwzględnienie przez organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy możliwych odstępstw do zasady wytyczania obowiązującej linii nowej zabudowy od strony działki nr [...] (ul. [...] wynikających z § 4 ust. 2-4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2002r. Dopiero bowiem brak przedłożenia pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej samowoli budynku garażowego skutkować może stwierdzeniem, że samowola jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji prowadzić powinno do nakazu rozbiórki spornego garażu. Uzyskanie natomiast pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej samowoli prowadzić może do zalegalizowania garażu po spełnieniu dalszych warunków wynikających z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Intencją organów powinno być wyczerpanie wszelkich możliwości prawnych zmierzających do zalegalizowana spornej samowoli, zwłaszcza, że jak wskazano powyżej rozbiórka obiektu jest najdalej idącym i ostatecznym sposobem usunięcia samowoli budowanej. Przepis art. 48 ust. 3 prawa budowlanego określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego (tak też wyr. NSA z 3 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1246/15, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji. Dostrzeżony brak może zostać usunięty przez organ II instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. powala także organowi odwoławczemu na zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w tym zakresie organowi I instancji, który decyzję wydał. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten tylko sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy. Ze wskazanych wyżej względów należało uchylić zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jako naruszającą art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. W ponownym postępowaniu organ II instancji uwzględni powyżej wskazane motywy wyroku Sądu oraz dokona ponownego sprawdzenia zgodności samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym celu zobowiązać należy skarżących do przedstawienia - w zakreślonym terminie - zaświadczenia organu właściwego o zgodności prowadzonych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby legalizacji spornego budynku garażowego o wymiarach [...] m i wysokości [...] m, usytuowanego na działce [...]. Wskazać przy tym należy, by organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy uwzględnił wszystkie możliwe odstępstwa do zasady wytyczania obowiązującej linii nowej zabudowy, zwłaszcza od strony działki nr [...] (ul. [...], wynikających z treści § 4 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2002r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy organ nadzoru budowlanego zawiesi postępowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.).