IV SA/Po 322/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] września 2019 r. nr [...]?2019 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R. i R. dla osiedla "Z. L. " 1. stwierdza nieważność § 12 pkt 5 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy R. na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) Wojewoda W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. S. S., zaskarżył uchwałę nr XIV/113/2019 Rady Gminy Rokietnica z dnia 30 września 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rostworowo i Rokietnica dla osiedla "Zielony Lasek" (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem") – w części obejmującej jej § 12 pkt 5. Zarzuciwszy naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej w skrócie "rozp.proj.m.p.z.p.") – przez przyjęcie w § 12 pkt 5 Uchwały zapisów wykraczających poza ww. delegację ustawową – autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. co do jej § 12 pkt 5, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi jej autor – przywoławszy treść art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozp.proj.m.p.z.p. – wskazał, że w zaskarżonym § 12 pkt 5 Uchwały ustalono: "uzgadnianie lokalizacji wszelkich obiektów w pasie technologicznym z właścicielem linii elektroenergetycznej". Zatem na podstawie przytoczonego zapisu dla wyznaczonych w planie terenów, w zakresie obejmującym pas technologiczny linii elektroenergetycznej, sposób zagospodarowania uzależniono od decyzji innego niż rada gminy podmiotu, tj. gestora sieci. W ocenie Skarżącego żaden z przepisów ustawy nie upoważnia Rady Gminy do nakładania obowiązku uzgodnienia inwestycji z poszczególnymi gestorami sieci. Ponadto nałożenie na inwestorów czy właścicieli nieruchomości w granicach pasów technologicznych linii elektroenergetycznych, dodatkowych, nie wynikających z przepisów prawa obowiązków należy uznać za przekroczenie uprawnień gminy W odpowiedzi na skargę Wójt Gmina R. wyjaśnił, że ustalenia zawarte w § 12 pkt 5 Uchwały dostosowano do wytycznych Spółki A które zostały zawarte w piśmie złożonym w trakcie procedury pianistycznej, w którym ww. spółka wniosła o uwzględnienie w Uchwale wymagań, w tym m.in.: "Realizacja i finansowanie inwestycji elektroenergetycznych oraz usuwanie kolizji projektowanych obiektów z istniejącymi sieciami energetycznymi będącymi własnością operatora systemu dystrybucyjnego (Spółka A na przedmiotowym terenie odbywać się będzie zgodnie z przepisami odrębnymi odpowiednio na podstawie: warunków przyłączenia albo usunięcia kolizji, które określi operator systemu dystrybucyjnego na wniosek zainteresowanych podmiotów". Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: 1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). 1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). 2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g. 2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. 1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XIV/113?2019 Rady Gminy Rokietnica z dnia 30 września 2019 r. w sprawie: zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rostworowo i Rokietnica dla osiedla "Zielony Lasek". Należy w tym miejscu zaznaczyć, że znak zapytania występujący w numerze uchwały (zamiast zwykle stosowanego w takim miejscu ukośnika) widnieje w tekście uchwały opublikowanym w dzienniku urzędowym. Mimo iż jest to zapewne wynikiem omyłki ("chochlika drukarskiego"), jednak może podlegać ewentualnemu sprostowaniu jedynie we właściwym trybie, przewidzianym w art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). 2. W petitum skargi jej autor wyraźnie wskazał, że Uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części – co do jej § 12 pkt 5. Wobec tego Sąd tylko w takiej części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia. 3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 18 listopada 2019 r. (poz. 9676) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 17 Uchwały). 4. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. 3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2 powyżej) oraz własnej kognicji. 4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. 1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. 2. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy zaś wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). 5. Przechodząc do oceny zarzutu skargi – dotyczącego istotnej wadliwości postanowienia § 12 pkt 5 Uchwały – należy stwierdzić, że zasługuje on na uwzględnienie, z następujących względów. 1. W myśl zaskarżonego § 12 pkt 5 Uchwały: "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy ustala się: [...] 5) nakazuje się uzgadnianie lokalizacji wszelkich obiektów w pasie technologicznym z właścicielem linii elektroenergetycznej". 2. Cytowane ustalenie planistyczne niewątpliwie nawiązuje do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Należy zauważyć, że akurat co do tej kwestii, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozp.proj.m.p.z.p.") nie precyzuje, co powinny zawierać ustalenia planistyczne dotyczące ww. kwestii. Natomiast zgodnie z przywołanym w skardze art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". W myśl uszczegóławiającego tę regulację przepisu § 4 pkt 1 rozp.proj.m.p.z.p. "ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów". 3. Należy jeszcze w tym miejscu przywołać art. 4 ust. 1 u.p.z.p., statuujący ogólną zasadę, że: "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego." Przepis ten – wespół z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu: "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy") oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości") – składają się na regulację tzw. władztwa planistycznego gminy, pojmowanego jako przysługujące gminie prawo (kompetencja) do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z tego władztwa wynika kompetencja gminy do kompleksowego uregulowania przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym. Ustawodawca powierza prowadzenie polityki przestrzennej na poziomie gminy jej organom – radzie gminy oraz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). To organ wykonawczy prowadzi całą procedurę sporządzania planu miejscowego, obejmującą m.in. opracowanie projektu, niezbędne konsultacje oraz przedłożenie gotowego projektu radzie gminy. Rada gminy z kolei inicjuje prace organu wykonawczego przez podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego, a także uchwala plan jako zwieńczenie całej procedury planistycznej. Wyłącznie organy gminy są tymi, które odpowiadają za kompleksowe prowadzenie polityki przestrzennej. 4. Biorąc zwłaszcza pod uwagę to, że plan miejscowy ma decydujące znaczenie dla dalszego procesu zagospodarowywania objętego nim terenu, m.in. zgodnie z przepisami prawa budowlanego, zasadna jest konstatacja, że niemożliwe jest dopuszczenie rozwiązań planistycznych, według których podmiot trzeci, niebędący organem planistycznym, bierze czynny udział w decydowaniu o sposobie zagospodarowania cudzego terenu (por. M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] E. Topolnicka (red.), T. Mądry (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, P. 2017, s. 134; także M. Mączyński, Ponadgminne instrumenty planistyczne jako czynnik wspierający proces planowania i zagospodarowania przestrzennego w gminie [w:] T. Mądry (red.), Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu, P. 2018, s. 206). Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie zajmuje stanowisko, zgodnie z którym w obowiązującym porządku prawnym brak jest podstaw prawnych do scedowania zagwarantowanych organowi planistycznemu uprawnień (w referowanej sprawie: przewidzianych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) na inny podmiot (tam: na zarządcę drogi). "Wykluczone jest więc zawieranie w zapisach planu norm otwartych, niedookreślonych, pozwalających innym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od obowiązującego planu" (zob. wyrok NSA z 28.06.2018 r., II OSK 3208/17, CBOSA). Powyższe wypowiedzi wpisują się w utrwaloną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych – podzielaną także przez Sąd w niniejszym składzie – w świetle której zawarcie w m.p.z.p. regulacji uzależniającej możliwość podejmowania określonych działań inwestycyjnych od zgody innego podmiotu, i to spoza struktury organów administracji publicznej – z czym w istocie mamy do czynienia w przypadku kontrolowanego postanowienia Planu, który przyznaje kompetencje uzgodnieniowe, i to w żaden sposób nie ograniczone, właścicielowi linii elektroenergetycznej – wykracza poza zakres przyznanego gminie władztwa planistycznego, i jako takie jest nieważne (por. wyroki WSA: z 16.05.2008 r., II SA/Kr 230/08; z 10.01.2013 r., II SA/Wr 744/12; z 24.01.2013 r., II SA/Kr 1508/12; z 16.04.2013 r., II SA/Wr 110/13; z 14.11.2013 r., IV SA/Po 783/13; z 28.03.2019 r., IV SA/Po 1183/18; z 12.02.2020 r., IV SA/Po 840/19 – CBOSA). Należy jeszcze raz podkreślić, że to organy gminy dysponują wyłącznym, nieprzenoszalnym władztwem planistyczne, w granicach zakreślonych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rację ma Skarżący, że w treści tej ustawy nie ma przepisu, który pozwalałby rozszerzać władztwo planistyczne na podmioty trzecie. Tylko organy gminy mogą decydować o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym, stąd nie jest w szczególności dopuszczalne określanie przeznaczenia terenu lub sposobu jego zagospodarowania w sposób warunkowy – uzależniony od woli osób trzecich, np. gestora sieci przesyłowej (tu: linii elektroenergetycznej). "[S]koro ustawodawca wyposażył w kompetencje do uchwalenia planu radę gminy i nakazał to czynić poprzez przeprowadzenie określonej procedury, żaden inny organ nie ma tej kompetencji od rady przejąć. Akt ten nie może zatem zawierać norm o charakterze otwartym" (wyrok NSA z 18.05.2011 r., II OSK 383/11, niepubl.). 5. Mając wszystko to na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżony § 12 pkt 5 Uchwały – powierzając właścicielowi linii elektroenergetycznej w istocie prawo do swobodnego decydowania o dopuszczeniu, bądź nie, lokalizowania jakichkolwiek ("wszelkich") obiektów w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej – w istotnym stopniu narusza zasady sporządzania m.p.z.p., wykraczając poza granice upoważnienia przewidzianego w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie nieważności tego postanowienia, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy zaznaczyć, że wprowadzenia takiego ustalenia do treści Planu nie można usprawiedliwiać powołaną w odpowiedzi na skargę okolicznością, że doszło do tego w wyniku "dostosowania Uchwały do wytycznych" przedstawionych przez właściwego operatora systemu dystrybucyjnego (elektroenergetycznego) w toku procedury planistycznej – gdyż to ostatecznie na gminie i jej organach spoczywa odpowiedzialność za uchwalenie planu miejscowego z zachowaniem procedury oraz o treści zgodnych z prawem. A jak to już wyżej wyjaśniono, zaskarżone postanowienie prawu nie odpowiada. Ubocznie godzi się zauważyć, że – w ocenie Sądu – sposób sformułowania ww. wytycznych nie narzucał przyjęcia ustalenia planistycznego akurat o takiej treści, jak uczyniono to w zaskarżonym § 12 pkt 5 Uchwały. 6. W tym stanie rzeczy Sąd: 1. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 12 pkt 5 zaskarżonej Uchwały (pkt 1 sentencji wyroku). 2. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.