IV SA/Po 324/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. E.Z. (zwana dalej "Skarżącą") zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad babcią – T. W. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wystawionym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wójt Gminy K. (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") odmówił wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że z uwagi na fakt, iż obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych wstępnych przed dalszymi, a także, iż niepełnosprawność T. W. powstała po ukończeniu 25. roku życia, zasadna była odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku z wniesionym odwołaniem, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało decyzję organu I instancji za przedwczesną, bowiem w zgromadzonym materiale dowodowym brakowało oświadczeń dzieci T. W. o braku możliwości sprawowania opieki nad matką. Organ II instancji stwierdził, że to dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad chorym rodzicem. Wykluczenie z tego kręgu osób wnuczki – Skarżącej nie jest automatyczne, jednakże najpierw należało ustalić, czy dzieci T. W. są w stanie wykonać ciążący na nich obowiązek. Kolegium podkreśliło także nieuprawnione zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r.") z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Wójt, wykonując zalecenia organu II instancji, uzyskał oświadczenie R. C. oraz H. W., w których stwierdzono, że jako dzieci T. W., nie będą się nią opiekować. R. C. na stałe zamieszkuje z daleka od matki, opiekuje się wnukami. H. W. z kolei pracuje za granicą. Z oświadczenia Skarżącej wynika, że żyje nadal siostra T. W. – G. G., która mieszka zbyt daleko, aby dostarczyć oświadczenie o sprawowaniu opieki. Ponadto, Skarżąca wyjaśniła, że nie ma możliwości dostarczenia aktów zgonów pozostałego rodzeństwa babci. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wójt odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad babcią. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Skarżąca jako wnuczka nie jest osobą, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny. Taka sytuacja byłaby możliwa tylko w razie zaistnienia szczególnych okoliczności, w której dzieci T. W. nie byłyby w stanie spełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Dzieci T. W. nie wykazały okoliczności, które zwalniałyby je z obowiązku alimentacyjnego, co mogłoby transponować przedmiotowy obowiązek na wnuczkę – Skarżącą. W terminowo wniesionym odwołaniu, Skarżąca zakwestionowała decyzję Wójta w całości, wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku z uwzględnieniem dodatkowych okoliczności. Skarżąca wskazała, że uzyskuje specjalny zasiłek opiekuńczy i jest jedyną osobą, która może się zając niepełnosprawną babcią. Ponadto, jej zdaniem, zachodzą okoliczności wskazane w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podkreśliła także, że nie ma żadnej osoby zdolnej do sprawowania opieki nad T. W. poza nią. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że dzieci T. W. – R. C. oraz H. W. niewątpliwie są zobowiązani do alimentacji przed Skarżącą, zatem przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego istniałoby jedynie w sytuacji gdyby dzieci T. W. nie były w stanie zadośćuczynić temu obowiązkowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie: 1) art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") przez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności oświadczeń H. W. oraz R. C. i przyjęcie, że są oni jako osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności w stanie wypełniać swój obowiązek alimentacyjny (czyli sprawować opiekę) względem T. W.; 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskutek uznania, iż pomimo sprawowania faktycznej opieki nad wyżej wymienioną i rezygnacji z zatrudnienia nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd oddalił skargę w całości według następującej argumentacji. Materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Stan faktyczny w kontrolowanej sprawie jest bezsporny i wynika z niego, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną T. W. wystąpiła jej wnuczka E.Z. (tj. Skarżąca). Bezsporna jest również okoliczność, że T. W. będąc wdową, ma dwoje dzieci (H. W. oraz R. C.), którzy żyją i pracują zawodowo oraz nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W świetle stanu faktycznego sprawy uprawnienie Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad jej babcią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może być rozpatrywane jedynie w odniesieniu do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 ze zmianami, zwanej dalej "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Uwzględniając powyższe regulacje należy dojść do wniosku, że jakkolwiek na Skarżącej jako wnuczce ciąży wobec legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności babci obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to niewątpliwie przedmiotowy obowiązek alimentacyjny obciąża ją w dalszej kolejności (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 71/20, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Aby uznać, że w świetle przepisów u.ś.r. obowiązek alimentacyjny przeszedł z zstępnych zobowiązanych w pierwszej kolejności na osoby będące zobowiązane w dalszej kolejności należy wykazać, że zachodzą wymienione wyżej okoliczności określone w art. 132 k.r.o. Badając zaś, czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1a u.ś.r., zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z ustaleń organu dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że babcia Skarżącej ma dwoje pełnoletnich dzieci, które niewątpliwie zobowiązane są do alimentacji przed Skarżącą. Powyższe oznacza, że zaistniałyby przesłanki do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby dzieci T. W. nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczania przez nie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Do podobnych wniosków doszedł także Naczelny Sąd Administracyjny: "Zawarte w art. 16a ust. 1 u.ś.r. uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu" (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1220/19, CBOSA). W analogicznie rozpoznanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skoro dzieci niepełnosprawnej nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, obowiązek alimentacyjny nie może przejść na jej wnuczkę, zaś fakt zamieszkiwania z dala od matki, czy też podejmowanie zatrudnienia przez dzieci nie przesądzają o tym, że nie mogą sprawować opieki nad matką (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1190/19, por. także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 850/19, CBOSA). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że żadna z opisanych powyższej okoliczności nie zachodzi, albowiem jak wynika z akt sprawy, wymagająca opieki babcia Skarżącej ma żyjące, pełnoletnie dzieci, z których żadne nie legitymowało się w dacie wydawania zaskarżonej decyzji orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem dzieci babci Skarżącej żyją, nie legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności, a wręcz przeciwnie są czynne zawodowo, to już te okolicznością były wystarczające do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, o czym trafnie orzekły organy. Z woli ustawodawcy istnieje bowiem zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności w sytuacji istnienia osób zobowiązanych w pierwszej kolejności i dopiero ustalenie obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizowanie takiego obowiązku przez zobowiązanych w pierwszej kolejności, na co wskazują sądy administracyjne, umożliwiałoby przyznanie świadczenia wnuczce. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2019 r. (sygn. akt I OSK 3804/18, CBOSA) należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż brak jest okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego babci przed obowiązkiem alimentacyjnym syna i córek (...), którzy to w pierwszej kolejności zobowiązani są do sprawowania opieki nad swoją matką. Podniesione w sprawie okoliczności takie jak odległość od matki czy też wykonywanie pracy zawodowej stanowią przeszkody prawnie obojętne względem nałożonych przez ustawodawcę obowiązków w stosunku do osób najbliższych. Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Wobec tego, iż nie wykazano, aby dzieci (...) posiadały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnuczkowi nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Należy jeszcze zauważyć, że organy administracji nie wyjaśniały, czy Skarżąca istotnie nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wzgląd na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co stanowi podstawowy wymóg uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie w okolicznościach kontrolowanej sprawy – tj. w sytuacji ujawnienia się przesłanki negatywnej przyznania świadczenia (braku przynależności do jednej z kategorii osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r.) – nie było niezbędne, a wręcz mogłoby zostać ocenione jako niecelowe w świetle zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Zdaniem Sądu powyższe "zaniechanie", jako dodatkowa przeszkoda do przyznania żądanego świadczenia, ma charakter drugorzędny w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że pomiędzy Skarżącą a T. W. nie zachodzi relacja wyprzedzająca ją przed pozostałymi zobowiązanymi (dziećmi T. W.) do świadczenia alimentacyjnego – co już wyłączało możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdy w relacji rodzinnej, znajdują się osoby zobowiązane do świadczeń alimentacyjnych przed Skarżącą. Zarówno przepisy u.ś.r. oraz k.r.o. wymagają stosowania wykładni zawężającej, ponieważ przyjęcie za uprawniony efekt wykładni celowościowej podnoszony w skardze przez Skarżącą prowadzi do zaprzeczenia intencji ustawodawcy. "Poszukując intencji ustawodawcy najpierw należy się posłużyć wykładnią językową, która ma podstawowe znaczenie dla rozumienia przepisów, ponieważ dla adresatów norm prawnych posłużenie się określonymi, zrozumiałymi dla nich wyrażeniami danego języka powinno oznaczać to, co zostało w tym języku wypowiedziane. Jeżeli jednak zastosowanie wykładni językowej w dość oczywisty sposób prowadzi do wniosków nieracjonalnych, sprzecznych z celem aktu prawnego, w którym dany przepis się znajduje, albo odbiega poprzez użyte wyrażenia od uregulowania tożsamych zdarzeń prawnych w innych obowiązujących w tym samym czasie aktów prawnych, to należy poprzez inne rodzaje wykładni prawa starać się doprowadzić do ujednolicenia rozumienia analizowanych przepisów, kierując się możliwym do ustalenia ratio ustawodawcy i celem tych przepisów oraz dążąc do zapewnienia ochrony interesów osób, znajdujących się w okolicznościach zasługujących na ochronę" (wyrok SN z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II CSK 366/10, System Informacji Prawnej LEX nr 738098). Jeżeli wykładnia celowościowa prowadzi w sposób oczywisty do innych rezultatów niż wskazany przez ustawodawcę zamiar, należy poprzestać na efektach wykładni językowej, gdyż to wykładni językowej przypisuje się priorytet w procesie interpretacji prawa (zob. także uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna" 42/3/2005). Mając powyższe na względzie, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym Sąd oddalił ją w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzeczono w sentencji.