IV SA/Po 325/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Rolniczo-Handlowej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni Rolniczo-Handlowej "[...]" z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzja z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni [...] w [...] od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika na podstawie art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu SKO wskazało, że zaskarżoną decyzją Burmistrz odmówił Spółdzielni [...]" przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika – A. P.. Organ I instancji podał, że wnioskodawca jest spółdzielnią wpisaną do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego i nie może być uznana za rzemieślnika. Z tego względu młodociany pracownik powinien zdać egzamin zgodnie z przepisami w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie - zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie. Tymczasem zdał on egzamin kwalifikacyjny na tytuł czeladnika przeprowadzony przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych. Od decyzji Burmistrza odwołanie, w przewidzianym do tego terminie, złożyła Spółdzielnia. Odwołująca podała, że stanowisko Burmistrza jest błędne - co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Co prawda jak wskazała sama odwołująca przywołane orzeczenia odnosiły się do poprzednio obowiązujących przepisów jednakże były one analogiczne do obecnie obowiązujących. Zdaniem Spółdzielni młodociany pracownik A. P. ukończyła naukę zawodu i zdała egzamin na tytuł czeladnika z wynikiem pozytywnym, a zatem przedmiotowe dofinansowanie powinno zostać przyznane. Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...] października 2018 r. Spółdzielnia wystąpiła do Burmistrza o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika - A. P., z tytułu ukończenia nauki zawodu (cukiernik) trwającej 19 miesięcy. Wskazano, że w dniu [...] września 2018 r. młodociany pracownik zdał egzamin - przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Izbę Rzemieślniczą w [...]. Do wniosku załączono m.in. umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego zawartą w dniu [...] stycznia 2017 r. pomiędzy Spółdzielnią ,a A. P.; dokumenty potwierdzające kwalifikacje osoby, pod nadzorem której odbywała się nauka zawodu; zaświadczenie Izby Rzemieślniczej w [...] z dnia [...] września 2018 r. o złożeniu egzaminu czeladniczego przez S. L. przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez ww. Izbę z wynikiem pozytywnym. Organ II instancji stwierdził, że warunki przyznawania przedmiotowego dofinansowania oraz zasady ich ustalania zostały uregulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (poprzednio w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Jak wynika z przepisu art. 122 ust. 1 tej ustawy pracodawcom, którzy zawarli z młodocianym pracownikiem umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1. Zgodnie z powyższym przepisem pracodawca, który zawarł umowę o pracę z młodocianym w celu przygotowania zawodowego może skutecznie ubiegać się o przedmiotowe dofinansowanie w przypadku łącznego spełnienia dwóch warunków: pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania, a ponadto młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin zgodnie z przepisami "w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania". Stosownie do treści przepisu § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia wiedza i umiejętności nabyte przez młodocianego podczas nauki zawodu są sprawdzane w trakcie egzaminu. Jak wynika z § 11 ust. 2 tego Rozporządzenia młodociany zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem dokształcający się w branżowej szkole I stopnia zdaje egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie z zakresu kwalifikacji wyodrębnionej w tym zawodzie, zgodnie z przepisami w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie (do dnia 1 września 2017 r. przepis ten miał następujące brzmienie: młodociany zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem dokształcający się w zasadniczej szkole zawodowej zdaje egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie z zakresu kwalifikacji wyodrębnionej w tym zawodzie, a w przypadku gdy w zawodzie wyodrębniono więcej niż jedną kwalifikację - egzaminy potwierdzające kwalifikacje w zawodzie z zakresu wszystkich kwalifikacji wyodrębnionych w tym zawodzie, zgodnie z przepisami dotyczącymi warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych). Natomiast zgodnie z § 11 ust. 4 młodociany zatrudniony u pracodawcy będącego rzemieślnikiem zdaje egzamin kwalifikacyjny na tytuł czeladnika przeprowadzany przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych, zgodnie z przepisami w sprawie egzaminu czeladniczego, egzaminu mistrzowskiego oraz egzaminu sprawdzającego, przeprowadzanych przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych. W ocenie SKO kwestią kluczową w sprawie jest rozstrzygnięcie czy Spółdzielnię można uznać za rzemieślnika. Jak wynika z przepisu art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą na podstawie ustawy Prawo przedsiębiorców mogą wykonywać tę działalność z zachowaniem warunków określonych w niniejszej ustawie. Działalność takich osób jest zaliczona do rzemiosła. Rzemiosłem, w myśl art. 2 jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez: 1) osobę fizyczną, z wykorzystaniem zawodowych kwalifikacji tej osoby i jej pracy własnej, w imieniu własnym i na rachunek tej osoby - jeżeli jest ona mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą albo średnim przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, lub 2) wspólników spółki cywilnej osób fizycznych w zakresie wykonywanej przez nich wspólnie działalności gospodarczej - jeżeli spełniają oni indywidualnie i łącznie warunki określone w pkt 1). Z kolei jak wynika z ust. 6 rzemieślnikiem jest osoba, o której mowa w ust. 1. W ocenie organu II instancji nie budzi wątpliwości, że odwołująca Spółdzielnia nie jest rzemieślnikiem w rozumieniu powyższych przepisów. W związku z tym dla takiego podmiotu zastosowanie będą mieć regulacje dotyczące pracodawców niebędących rzemieślnikami. W konsekwencji niezasadny jest zarzut odwołującej, że warunek uzyskania przedmiotowego dofinansowania w postaci zdania egzaminu należy uznać za spełniony również wówczas, gdy młodociany zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem zda egzamin na tytuł czeladnika. Co prawda takie stanowisko było akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego), jednakże miało to miejsce do dnia 31 sierpnie 2012 r., tj. w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, który znacząco różnił się od obecnego. W chwili obecnej ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, w jak sposób młodociany pracownik obowiązany jest zdać egzamin - odesłał bowiem wprost do przepisów w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. skoro młodociany pracownik zdał egzamin czeladniczy, ale wnioskodawca nie jest rzemieślnikiem - to przedmiotowe dofinansowanie nie przysługuje w oparciu o przepis art. 122 ustawy Prawo oświatowe. Decyzja organu II instancji zaskarżona została przez Spółdzielnię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucono jej naruszenie prawa materialnego tj. : 1. art. 122 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 122 ust. 7 pkt 3 Prawa oświatowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 z późn. zm.) i § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. 2014 poz. 232 z późń. zm.) poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że warunek zdania egzaminu, określony w art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest spełniony, gdy młodociany, zatrudniony u pracodawcy nie będącego rzemieślnikiem, dokształcający się w branżowej szkole I stopnia zdał egzamin na tytuł czeladnika przeprowadzony przez komisję egzaminacyjną izb rzemieślniczych oraz jest spełniony w przypadku zdania egzaminu przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną. 2. niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie (Dz. U. 2017 r. poz. 1663), polegające na przyjęciu, że młodociany pracownik powinien zdać egzamin zgodnie z tymi przepisami. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Młodociany pracownik A. P. odbywał praktyczna naukę zawodu od [...] lutego 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r. u pracodawcy nie będącego rzemieślnikiem, a po jej zakończeniu zdała egzamin z wynikiem pozytywnym przed Komisją Egzaminacyjną Izby Rzemieślniczej w [...]. Istota sporu sprowadza się zaś do wykładni art. 122 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, obowiązującego w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o dofinansowanie kosztów jej kształcenia, a w konsekwencji rozstrzygnięcia przed którą komisją egzaminacyjną młodociany pracownik powinien był zdać egzamin, czy przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną, czy Komisją Egzaminacyjną Izby Rzemieślniczej. Skarżąca zakwestionowała pogląd SKO, że skoro młodociany pracownik zdał egzamin czeladniczy przed komisją izby rzemieślniczej, a skarżąca nie jest rzemieślnikiem to przedmiotowe dofinansowanie kosztów jego kształcenia jej nie przysługuje w oparciu o przepis art. 122 Prawa oświatowego. Art. 122 ust. 1 pkt 2 zawiera jako konieczny warunek przyznania dofinansowania ukończenie nauki zawodu i zdanie egzaminu. Wskazuje na to zarówno literalne brzmienie art. 122 ust. 1 pkt 2, jak również wykładnia systemowa - art. 122 ust. 7 pkt 3, zgodnie z którym pracodawca do wniosku o przyznanie dofinansowania zobowiązany jest dołączyć kopię dyplomu lub świadectwa potwierdzającego zdanie egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Wcześniej kwestię dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego regulował przepis art. 70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. 2017 r. poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r., który miał identyczne brzmienie jak obecnie obowiązujący przepis art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca wskazując na obowiązek zdania egzaminu zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 122 ust. 1 pkt 2) miał na myśli formy sprawdzania wiedzy i umiejętności nabytych podczas nauki zawodu. Na gruncie obowiązującego art. 70b ust. 1 zarówno w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowano pogląd, że nie ma znaczenia czy pracodawca jest rzemieślnikiem, czy też nim nie jest, bowiem istotne jest aby młodociany zdał egzamin po ukończeniu nauki zawodu, na podstawie przepisów regulujących egzaminy młodocianych, kończące naukę zawodu. Jedynie świadectwa i dyplomy uzyskane przez młodocianych na takich zasadach uprawniają ich pracodawców do otrzymania dofinansowania (wyroki: WSA w Łodzi z dnia 25.11.2008 r., sygn. akt III SA/Łd 441/08, NSA z 7.10.2009 r., sygn. akt I OSK 271/09, NSA z dnia 25.05.2018 r., sygn. akt I OSK 2942/17). Wskazując na ostatni z tych wyroków Skarżąca zauważyła, że błędny jest pogląd SKO, iż jedynie do dnia 31 sierpnia 2012 r. było akceptowane przez orzecznictwo WSA oraz NSA, że warunek uzyskania przedmiotowego dofinansowania w postaci zdania egzaminu należy uznać za spełniony również wówczas gdy młodociany zatrudniony u pracodawcy nie będącego rzemieślnikiem zda egzamin na tytuł czeladnika Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie, skarżąca podniosła, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Kwestie związane z dofinansowaniem kosztów kształcenia młodocianych pracowników regulują, począwszy od dnia 1 września 2017 r. przepisy zawarte w art. 122 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Do dnia 31 sierpnia 2017 r., powyższa problematyka była zawarta w art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Treść obu wymienionych regulacji jest identyczna. Zgodnie z art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1. W orzeczeniach wydanych na tle art. 70b ustawy o systemie oświaty, wielokrotnie zwracano uwagę na to, że przepisy rozporządzenia w zakresie wymogów egzaminacyjnych dotyczących młodocianego kończącego naukę zawodu nie są spójne z regulacjami ustawy o systemie oświaty, dotyczącymi przesłanek uzyskania dofinansowania kosztów jego kształcenia. Wskazywano na cel regulacji tych przepisów, które mają w założeniu zachęcić pracodawców do kształcenia zawodowego młodocianych poprzez dofinansowanie kosztów takiego kształcenia. Dofinansowanie to przysługuje po spełnieniu określonych warunków normatywnych, dotyczących zarówno pracodawcy, jak i młodocianego. Młodociany pracownik ma wprawdzie obowiązek zdać egzamin kończący naukę zawodu, ale pracodawca nie zawsze może mieć wpływ na to, kiedy i przed jaką komisją egzaminacyjną będzie zdawać młodociany pracownik. W utrwalonym orzecznictwie przyjęto, że przez zdanie egzaminu zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1 należy rozumieć zdanie egzaminu na podstawie któregokolwiek z przepisów, na podstawie których funkcjonują komisje egzaminacyjne wymienione w § 11 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia z dnia 28 maja 1996 r. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 271/09, wyrok z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 273/09, wyrok z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2942/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wskazany nurt orzecznictwa. Tezy zawarte we wskazanych orzeczeniach zachowują w dalszym ciągu aktualność. W wyroku z dnia 25 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK [...]) Naczelny Sąd administracyjny stwierdził m. in.: "Nowelizacja art. 70b ust. 1 ustawy dokonana z dniem 1 września 2012 r. ograniczyła się wyłącznie w pkt 2 do zastąpienia wyrażenia "zgodnie z odrębnymi przepisami" wyrażeniem "zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1", natomiast we wzmiankowanym pkt 1, dotyczącym wymaganych kwalifikacji wymaganych do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, wyrażenie "posiada kwalifikacje (...) określone w odrębnych przepisach", zastąpiono wyrażeniem "posiada kwalifikacje (...) określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania". Analiza tego rodzaju zmiany doprowadziła NSA do wniosku że nie doszło tu do żadnej zmiany o charakterze merytorycznym, a jedynie doprecyzowano brzmienie wspomnianego przepisu. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że zarówno w brzmieniu sprzed nowelizacji jak i w brzmieniu znowelizowanym przepis art. 70b ust. 1 ustawy odsyłał do regulacji Działu dziewiątego Kodeksu pracy "Zatrudnianie młodocianych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także , że o spełnieniu warunku otrzymania dofinansowania, o którym mowa w art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty można mówić zarówno wówczas, gdy młodociany złoży egzamin zgodnie z regulacją § 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia w sprawie młodocianych, jak i wówczas, gdy zda egzamin z pominięciem rozporządzenia o młodocianych, a wyłącznie na podstawie rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej. Ponadto Sąd powołał piśmiennictwo (M. Pilich w Komentarzu do art.70(b) ustawy o systemie oświaty; System Informacji Prawnej LEX) wskazujące na konieczność takiej liberalnej interpretacji wynikającego z art. 70b ust. 1 pkt 2 obowiązku zdania egzaminu. Gdyby ustawodawca zakładał zdanie egzaminu przez młodocianego wyłącznie zgodnie z § 11 ust. 1-4 rozporządzenia, wskazałby to wprost w komentowanym przepisie. Rozporządzenie to zostało jednak wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w Kodeksie pracy, a nie w ustawie o systemie oświaty. Nie przewiduje ono żadnych konsekwencji w przypadku zdania przez młodocianego zatrudnionego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem egzaminu czeladniczego przed komisją egzaminacyjną izby rzemieślniczej. Wskazano także na wykładnię funkcjonalną, podkreślając, że celem art. 70b jest umożliwienie młodocianym pracownikom nauki zawodu, co stanowi realizację ich konstytucyjnego prawa (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP). Niespójność regulacji prawnej nie może stanowić uzasadnienia tworzenia przeszkód do jego realizacji ani wbrew intencjom ustawodawcy zniechęcać pracodawców do zatrudniania młodocianych w celu uzyskania przygotowania zawodowego. Przytoczone tezy zachowują w dalszym ciągu aktualność z uwagi na tożsame brzmienie regulacji ustawowych. W tych okolicznościach uznać trzeba, że decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem przepisu prawa materialnego (art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego) mającym wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Ponownie rozpatrując sprawę, organy orzekające dostosują się do wykładni zaprezentowanej w uzasadnieniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 ww. ustawy. Na zasądzoną kwotę [...]zł składa się równowartość uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi w kwocie [...]zł.