IV SA/Po 326/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska As.sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi D.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska sygn. IV SA/Po 326/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) dalej uśr, przyznał D.Z. zasiłek pielęgnacyjny na M.Z. w kwocie 144 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2005 r. do 31 lipca 2006 roku. W uzasadnieniu stwierdzono, że D.Z. spełnia warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Decyzją Burmistrza z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 104, art. 130, art. 163 kpa i art. 16 uśr przyznał D.Z. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życia na M.Z. w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 października 2006 r. do 30 września 2007 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że D.Z. spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. D.Z. odwołał się od tej decyzji twierdząc, że nastąpiło przerwanie ciągłości wypłaty świadczeń. Podniósł, że podczas składania wniosku o wypłatę zasiłku rodzinnego na okres od września 2006 r. do sierpnia 2007 r. pracownik MGOPS poinformował go, że nastąpi wstrzymanie wypłaty świadczeń do chwili doręczenia ważnego orzeczenia o niepełnosprawności dziecka. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności nie załatwił sprawy w terminie i dlatego orzeczenie D.Z. dostarczy 10 października 2006 roku. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 24 ust. 3a, art. 32 ust. 2 uśr zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie na art. 24 ust. 3a uśr, zgodnie z którym w przypadku ustawy ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyskała orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuacji świadczenia. D.Z. wniosek o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożył w miesiącu październiku 2006 r. po upływie ponad dwóch tygodni po wygaśnięciu pierwotnego orzeczenia o ustanowieniu niepełnosprawności syna. D.Z. złożył skargę na powyższa decyzję twierdząc, że jego żądania przedstawione w odwołaniu są w pełni uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrole działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. s. 56; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). Celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm.- obecnie j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.) jest w szczególności pomoc ubogim rodzinom w celu częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 uśr). Celem przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 uśr). Wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem norm konstytucyjnych. Zgodnie z zasadą subsydiarności, państwo (w tym władze samorządowe) mają za zadanie jedynie wspierać, nie zaś zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że orzeczeniem z dnia 21 lipca 2005 r. zaliczono M.Z. do osób niepełnosprawnych. Niepełnosprawność datuje się od urodzenia a orzeczenie wydano do dnia 31 lipca 2006 r. Bezspornym w sprawie jest, że niepełnosprawność M.Z. ma charakter ciągły, a inwalidztwo istnieje przed 16 rokiem życia. W takiej sytuacji wniosek D.Z. z 10 października 2006 r. traktować należy nie jako nowy wniosek w odrębnej sprawie, lecz kontynuację sprawy, w wyniku której uprzednio przyznano mu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczenia rodzinnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organy obu instancji naruszyły art. 24 ust. 2 uśr, co miało wpływ na wynik sprawy. Wyrok sądu, decyzja administracyjna czy pogląd glosatora stanowi przejaw aktu subsumcji, podlegający ocenie z punktu widzenia trafności danego aktu subsumcji. Jest rzeczą naturalną, że w toku stosowania prawa dojść może do różnych rezultatów- w zależności m.in. od umiejętności podmiotu dokonującego wykładni prawa. Wraz z rozwojem nauk prawnych wypracowano zasadę, że do wykładni operatywnej ( która nabiera mocy wiążącej w stosunku do rezultatów zachowań innych uczestników danych zdarzeń prawnych) upoważnione są właściwe organy stosujące prawo; od wykładni formalnej jednego podmiotu silniejsza jest wykładnia podmiotu wyżej usytuowanego w hierarchii tej mocy ( M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. 60). Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela poglądu prawnego, zaprezentowanego w glosie Krzysztofa Adamskiego- Casus Wiosna 2003 s. 25- 27. Uwadze Glosatora uszło, że prawo Wnioskodawczyni do zasiłku stałego (o którym orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w glosowanym wyroku) chroni także art. 9 kpa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko ogólnej zasadzie kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (J. Borkowski – glosa do wyroku NSA z 22 lutego 1984 r. sygn. – SA/Po 9/84 – OSP 12/85/239; W. Taras: "Informowanie obywateli przez administrację" – Ossolineum 1992 s. 178 p. 3a i aprobująca glosa do wyroku SN z 23 lipca 1992 – III ARN 40/92 – PiP 3/93/112; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 – I PA 5/92; wyrok SN z 23 lipca 1992 – III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna – PiP 8/93/116). Analiza glosy wskazuje, że istotne przesłanki rozumowania Glosator umieścił w końcowej części glosy. K. Adamski wskazał, że organ pomocy społecznej "będzie zmuszony wypłacać za miesiąc wstecz świadczenie"...Z praktyki orzekania w podobnych sprawach wynika, że może to być dwa, a nawet trzy miesiące wstecz, co nie służy planowaniu przez ośrodki pomocy społecznej wydatków na świadczenia dla osób z nich korzystających...". Glosator dostrzega konflikt między kilkoma dobrami chronionymi prawem, błędnie go jednak definiując, jako danie "pierwszeństwa prawom podmiotowym strony, jednak nie da się go pogodzić z obiektywnie obowiązującym w rozpatrywanej kwestii porządkiem prawnym". W istocie w rozpatrywanej sprawie dochodzi do konfliktu między dwiema wartościami: zasadą państwa prawa ( art. 2 Konstytucji RP), w której mieści się wymóg rzetelności proceduralnej, a ochroną interesu majątkowego organu zabezpieczenia społecznego, w myśl której nie powinien on być zaskakiwany koniecznością spłaty świadczeń za okres poprzedzający miesiąc, w którym złożono wniosek. Nie może ulegać wątpliwości, że zasada rzetelności proceduralnej zakłada, że z przyczyn proceduralnych osoba, która w myśl prawa materialnego ma roszczenie o przyznanie danego świadczenia, nie może być pozbawiona tego świadczenia z przyczyn leżących po stronie organów administracji publicznej. Bez znaczenia jest przy tym, który z organów administracji publicznej swym działaniem bądź zaniechaniem utrudnił stronie realizację jej prawa podmiotowego. Zasada ta znajduje konkretyzację w zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa)- nie sposób budować zaufania do jednego tylko organu administracji publicznej, abstrahując od sposobu działania innego organu. Ochrona interesu majątkowego organu zabezpieczenia społecznego winna być zabezpieczona na etapie planowania budżetu w części, w której uwzględnia się rzeczywiste potrzeby zabezpieczenia społecznego, tak by uwzględniać potrzeby osób, które- w szczególności- dotknęła niepełnosprawność ( art. 27 ust. 4, art. 27a ust. 1 ups), bądź których dzieci dotknęła niepełnosprawność ( art. 27 ust. 1 ups; obecnie- art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1 uśr); doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, że niepełnosprawność z rzadka ma charakter przemijający. Wśród zasad racjonalnego działania jawi się potrzeba tworzenia pewnej rezerwy, z której mogą być zaspokajane konieczne wydatki, których na etapie planowania budżetu nie sposób było przewidzieć. Zgodnie z doświadczeniem życiowym często dochodzi do sytuacji, w których organ odwoławczy bądź sąd administracyjny uchyla decyzje o odmowie udzielenia świadczenia w całości bądź w części, co wiąże się koniecznością zgromadzenia rezerw na zaspokojenie usprawiedliwionych potrzeb uprawnionych, mimo odsunięcia w czasie dat złożenia wniosków od dat przyznania świadczeń. Sądowi z urzędu znane są sytuacje, że strona występuje do powiatowego zespołu na wiele miesięcy przed upływem terminu, określonego w poprzednim orzeczeniu powiatowego zespołu o ustaleniu niepełnosprawności bądź stopnia niepełnosprawności, a mimo to powiatowy zespół orzeka na podstawie owych wniosków po upływie wielu miesięcy od upływu końcowej daty okresu, na jaki wydano początkowe orzeczenie; w sprawie IV SA/Po 706/05 Powiatowy Zespół na podstawie art. 36 § 1 kpa zawiadomił matkę niepełnosprawnego dziecka, że sprawę rozpozna w miesiącu następującym po miesiącu, na który poprzednie orzeczenie wydano, z uwagi na błędne przyjęcie, że "obowiązywanie orzeczenia na córkę" stanowi przeszkodę dla wcześniejszego rozpatrzenia wniosku (k. 7 akt administracyjnych, dołączonych do akt IV SA/Po 706/05). Takie stanowisko Powiatowego Zespołu było błędne, bowiem ustawodawca nie wprowadził zakazu orzekania o dalszej niepełnosprawności przed upływem okresu, na który uprzednio ustalono niepełnosprawność (istotne jest bowiem określenie, od jakiej daty owo orzeczenie o niepełnosprawności będzie określać status osoby niepełnosprawnej). W takich sytuacjach nie sposób przyjąć, że ratio legis art. 24 ust. 3a uśr przejawia się w dyscyplinowaniu stron. Ten kierunek wykładni jest zgodny z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. 78/97/ 483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471), zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Praw określonych w- szczególności- art.71, można dochodzić w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji). Jedną z takich ustaw jest ustawa o świadczeniach rodzinnych. Nadto prawa dziecka chroni także Konwencja o Prawach Dziecka (Dz. U. 120/91/526, zm. 2/00/11- dalej Konwencja). Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji "We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka". Art. 23 ust. 2 Konwencji stanowi, że: "Państwa-Strony uznają prawo dziecka niepełnosprawnego do szczególnej troski i będą sprzyjały oraz zapewniały, stosownie do dostępnych środków, rozszerzanie pomocy udzielanej uprawnionym do niej dzieciom oraz osobom odpowiedzialnym za opiekę nad nimi. Pomoc taka będzie udzielana na wniosek tych osób i będzie stosowna do warunków dziecka oraz sytuacji rodziców lub innych osób, które się nim opiekują." Owe przepisy Konwencji muszą być brane pod uwagę przy wykładni poszczególnych przepisów ustawowych, ponieważ Konwencja jako umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie, ma pierwszeństwo przed ustawą (art. 91 ust. 2 Konstytucji). Sądowi wiadomym jest , że w dniu 23 października 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 28/07 z wniosku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie zgodności art. 24 ust. 2 uśr w zakresie, jakim stanowi, iż również w przypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, orzekł, że jest on niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP. Oceniając decyzję organu I instancji należy także zwrócić uwagę na przepisy normujące zasady ogólne postępowania administracyjnego. Organ winien udzielić Zainteresowanej stronie stosownych pouczeń, by złożyła wnioski o świadczenia, które może uzyskać ( nawet jeżeli w danej sytuacji nie można przewidzieć czy zostaną uwzględnione, czy to z uwagi na wątpliwości materialnoprawne, czy z przyczyn dowodowych). W rozpatrywanej sprawie koniecznym było pouczenie Skarżącego o potrzebie złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny wraz z upływem okresu na jaki zostało wydane orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 21 lipca 2005 r., co umożliwiłoby zawieszenie postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych do czasu wydania nowego orzeczenia (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o niepełnosprawności dziecka - art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy, winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r., sposób rozumienia art. 9 kpa. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania ( w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu (aktualny w tej materii wyrok SN z 23.7.1992- PiP 8/93/116, akceptowany przez B. Adamiak- op. cit. s. 79-81). Prawo do świadczenia rodzinnego chroni w szczególności art. 9 kpa. W niniejszej sprawie pracownicy MOPR nie udzielili Wnioskodawcy dostatecznej pomocy w postaci precyzyjnego pouczenia w trybie art. 9 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr (odpowiednio- na tle art. 23 ust. 1 i 2 ups; S. Nitecki- glosa do wyroku NSA z 19.11.1998- II SA/Gd 2070/97- Sam. Teryt. 5/01/ 63-64; ani w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 września 2005 r., ani w innej postaci utrwalonej w aktach administracyjnych) dla skutecznego dochodzenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na dalszy okres. W rozpatrywanej sprawie nieodzownym było udzielenie Zainteresowanemu pouczeń o konieczności złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny w MOPR z informacją, że postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka- w tym w zakresie wskazań nie zakończyło się, co umożliwiłoby zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o niepełnosprawności dziecka ( art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 1 pkt 3, art. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych- Dz.U. 123/97/776 ze zm.). Z twierdzeń Skarżącego, którym organy administracji publicznej nie zaprzeczyły (k. 2-2v, 5-6 akt sądowych; art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc) wynika, że pracownik MOPR wprost udzielił Zainteresowanemu błędnego pouczenia (art. 9 kpa; teza 2 wyroku NSA z 17.3.1995- III SA 1054/94- Mon.Pod. 9/95/278) o niemożności złożenia wniosku przed uzyskaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności dziecka. W przedmiotowej sprawie pracownik MGOPS poinformował Skarżącego, iż do chwili doręczenia ważnego orzeczenia o niepełnosprawności dziecka nastąpi utrzymanie wypłaty świadczeń. Skarżący, pismem Państwowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 7 września 2006 r. został poinformowany o niezałatwieniu sprawy w terminie z powodu dużej ilości złożonych wniosków w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności. To było przyczyną, iż Skarżący nie dostarczył w terminie aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności. W chwili składania tego dokumentu, pracownik poinformował go, że świadczenia z tytułu niepełnosprawności będą wypłacane od chwili złożenia wniosku, ponieważ nie złożył on pisemnego oświadczenia dotyczącego wypłacania świadczeń. Zdaniem Skarżącego nie został on należycie poinformowany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że stopień szczegółowości pouczenia oraz jego zakres uzależnione być winno od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stopnia doświadczenia życiowego adresata, jego przygotowania do obrony swych praw, sprawności intelektualnej etc ( wyrok NSA z 28.11.2002- II SA/Po 577/01; wyrok SN z: 9.6.1999- III RN 12/99- OSNAP 10/00/375, 25.3.1999- III RN 157/98- OSNAP 2/00/43, akceptowane przez zespół pod red. A. Wróbla- "KPA- orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 142 uw. 1, 2; S. Nitecki- op. cit. s. 64). W polskiej kulturze prawnej z podobnym rozwiązaniem mamy do czynienia przy ocenie należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązania przez profana czy profesjonalistę na tle art. 355 § 1 i 2 kc, a w prawie administracyjnym- w instytucji pracy socjalnej, zawierającej w szczególności obowiązek poradnictwa prawnego; udzielania wystarczającej pomocy w załatwieniu spraw urzędowych i innych ważnych spraw bytowych (art. 23 ust. 1 i 2 ups; S. Nitecki- glosa do wyroku NSA z 19.11.1998- II SA/Gd 2070/97- Sam. Teryt. 5/01/63-64). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, uwzględniwszy ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym wyroku ( art. 153 ppsa). Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), i art. 135 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska AT