IV SA/Po 328/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skarg V. S. na postanowienia Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargi w całości Sygn. akt IV SA/Po [...] U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art.152 § 1 i 2 oraz art.123 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku H. M. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] października 2013r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą V. P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz wewnętrznej instalacji gazu ma terenie działek nr [...], ark.32 obręb G. położonych przy ul. [...] w P., odmówił wstrzymania wykonania wymienionej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2013r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni domagała się wznowienia postępowania, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz uchylenia dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art.152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na obecnym etapie brak jest okoliczności, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 czerwca 2013r., gdyż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2012r. nr [...], która była podstawą wydania powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę nie została uchylona lub zmieniona. Zatem brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił wznowienia postępowania z wniosku H. M. postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] października 2013r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę V. S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyrokiem z dnia 7 listopada 2014r. sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] utrzymującą decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 31 lipca 2012 o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w inwestycji, będącą podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem zaś z dnia 4 września 2015r. sygn. akt II OSK [...] NSA oddalił skargę kasacyjną inwestora. Jednakże Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję SKO, a sprawa do października 2015r. nie została ponownie przez ten organ rozpoznana z powodu braku zwrotu akt. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 31 lipca 2012r. ustalająca warunki zabudowy nie została uchylona, nie wstrzymano jej wykonalności i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Nadto w uzasadnieniu swojego orzeczenia WSA w Poznaniu wyraźnie wskazał, że uchybienie proceduralne organu II instancji może zostać konwalidowane przez ten organ. Ponieważ nie zachodzi przesłanka wznowieniowa na podstawie art.145 § 1 pkt 8 kpa, na którą powoływała się wnioskodawczyni gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie została uchylona, ani zmieniona. Zatem wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w którym wnioskodawczyni domaga się uchylenia tej decyzji jest przedwczesny. Zażalenie na postanowienie z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania wymienionej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2013r. wniosła H. M., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła obrazę art.152 § 1 kpa poprzez odmowę wznowienia postępowania oraz art.6, art.8 kpa poprzez brak ich zastosowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] Wojewoda na podstawie art.138 § 1 pkt 2, art.105 § 1 w zw. z art.144 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie. Organ przedstawił stan faktyczny w sprawie i wskazał, że Wojewoda po rozpoznaniu odwołania H. M. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2013r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, decyzją z dnia [...] października 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zatem wydał merytoryczną decyzję w niniejszej sprawie w ostatniej instancji i to która stała się ostateczna. W konsekwencji mając na uwadze art.150 kpa to Wojewoda jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku H. M. z dnia 14 września 2015r. co do wznowienia omawianego postępowania, a zatem także do rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta P.. Stosownie do art.156 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji czy też postanowienia, które zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sytuacji gdy organ II instancji rozpatrując odwołanie czy zażalenie od danego rozstrzygnięcia stwierdzi, że jest ono dotknięte wadą wymienioną w art.156 kpa, to jest zobowiązany w takiej sytuacji uchylić taką decyzję, czy postanowienie. Reasumując Prezydent Miasta P. nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia odnośnie wniosku H. M. z dnia 14 września 2015r. dotyczącego wznowienia postępowania i co za tym idzie także wstrzymania wykonania decyzji, a podanie to wraz z aktami sprawy winno zostać przesłane według właściwości do Wojewody. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem właściwości i musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, a organ rozpatrujący zażalenie nie jest uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] Wojewoda na podstawie art.138 § 1 pkt 2, art.105 § 1 w zw. z art.144 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie oraz umorzył postępowanie organu I instancji po rozpoznaniu zażalenia H. M. na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] października 2013r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę V. P. sp. z o.o. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 149 § 1 kpa i art.150 § 1 kpa oraz podkreślił, że to Wojewoda wydał merytoryczną decyzję w niniejszej sprawie w ostatniej instancji, która stała się ostateczna, a więc to Wojewoda jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku H. M. z dnia 14 września 2015r. co do wznowienia omawianego postępowania. Prezydent Miasta P. nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia odnośnie wniosku dotyczącego wznowienia postępowania, a podanie to wraz z aktami sprawy winno zostać przesłane według właściwości do Wojewody. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem właściwości i musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, a postępowanie umorzone. Organ zaś rozpatrujący zażalenie nie jest uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skargę na postanowienie Wojewody uchylające postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2015r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę V. P. sp. z o.o., wniósł V. P. sp. z o.o. Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art.150 § 1 kpa w zw. z art.152 § 1 kpa w zw. z art.19 kpa poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że Wojewoda jest organem władnym do rozpoznania wniosku H. M. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2013r. w sytuacji gdy przyczyną wznowienia postępowania w niniejszej sprawie była działalność Wojewody polegająca na wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2013r. i zgodnie z art.150 § 2 kpa rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania należało do Ministra ds. Infrastruktury i Budownictwa jako organu wyższego stopnia, co zgodnie z art. 152 § 1 kpa warunkowało również jego właściwość do rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2013r., które to naruszenie doprowadziło w konsekwencji do błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że podanie o wstrzymanie wykonalności decyzji winno być przekazane Wojewodzie. Podmiotem właściwym do rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonalności w/w decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody, tj. Minister ds. Budownictwa i Infrastruktury. Organ II instancji naruszył bowiem zasadę dewolucji kompetencji przewidzianą w art. 150 § 2 kpa. Niniejsza skarga została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po [...]. Skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] uchylające zaskarżone postanowienie oraz umarzające postępowanie organu I instancji dotyczące odmowy wznowienia postępowania administracyjnego również złożył V. P. Sp. z o.o., a sprawa zarejestrowana została w tut. Sądzie pod sygnaturą IV SA/Po [...]. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał te same argumenty co w skardze na postanowienie Wojewody uchylające postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2015r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując prezentowaną argumentację w zaskarżonych postanowieniach. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016r. (na rozprawie) Sąd na podstawie art.111 §1 kpa połączył sprawy o sygnaturach IV SA/Po [...] i IV SA/Po [...] do wspólnego rozpoznania i rozpatrzenia pod sygnaturą IV SA/Po [...]. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016r. podtrzymał skargi w obydwu sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2104 r., 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący domagał się uchylenia postanowienia Wojewody uchylającego postanowienie Prezydenta Miasta P. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz uchylenia postanowienia Wojewody uchylającego postanowienie Prezydenta Miasta P. umarzającego postępowanie organu I instancji i odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] października 2013r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2013r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę V. P. sp. z o.o. Zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania ma konstrukcję względnie suspensywną. Wykonanie decyzji nie zostaje bowiem wstrzymane z mocy prawa. Ze względu jednak na to, że wykonanie decyzji może doprowadzić do stanu prawnego lub faktycznego, który jest nieodwracalny, na organ został nałożony obowiązek rozważenia z urzędu lub na wniosek strony wstrzymania wykonania decyzji. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Właściwym do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest organ, któremu przysługuje właściwość ustawowa w sprawie wznowienia postępowania. Formę zaś wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania reguluje treść art.149 kpa. Natomiast organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art.149 kpa, jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (§ 1 ). Jeżeli zaś przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art.149 § 2 kpa (§ 2 ). Przepisy do konstrukcji wznowienia postępowania nie wprowadzają w zasadzie elementu dewolucji kompetencji. Uzasadnione jest to tym, że postępowanie w sprawie wznowienia nie jest wyłącznie postępowaniem weryfikacyjnym, ale również postępowaniem, w którym następuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organem więc właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Słowa "przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu" zawarte w art.150 § 1 kpa należy interpretować jako odesłanie do przepisu art.145 § 1 pkt 2 i 3 kpa (tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2011r., sygn.. akt I OSK [...], Lex nr 1070810). Będzie to miało miejsce, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania np. niezastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu; świadome dopuszczenie sfałszowanego dowodu; świadome niezawiadomienie strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania lub czynnościach tego postępowania. Orzekanie zatem przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko w razie, gdy wykaże się związek pomiędzy działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania. Jeżeli zaś z akt sprawy nie wynika, aby przyczyną wznowienia postępowania miała być działalność organu, który wydał decyzję – organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją jest ten organ. W niniejszej sprawie rację ma zatem Wojewoda, że przesłanką omawianą we wniosku H. M. o wznowienie postępowania, jest uchylenie decyzji organu II instancji dotyczącej warunków zabudowy, na podstawie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy. Zatem nie ma mowy tutaj o przyczynie wynikającej z działania organu utrzymującego w mocy przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę. Sama wnioskodawczyni jako podstawę wznowienia podała we wniosku z art.145 § 1 pkt 8 kpa, a więc decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Skoro więc Wojewoda po rozpoznaniu odwołania H. M. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2013r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, decyzją z dnia [...] października 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wydał merytoryczną decyzję w niniejszej sprawie w ostatniej instancji, która to decyzja stała się ostateczna. W konsekwencji mając na uwadze art.150 kpa to Wojewoda jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku H. M. z dnia 14 września 2015r. co do wznowienia omawianego postępowania, a zatem także do rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta P.. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art.151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.