IV SA/Po 33/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia 03 września 2009 r. R.R. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (daje GOPS) o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku rodzinnego na dziecko W.R. (k. 14-17 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2009 r.) Wójt Gminy S. na podstawie art. 3 pkt 10, art. 4, art. 5 ust. 1-3, art. 6, art. 20 w związku z art. 3 pkt 11, art. 25 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j. t. Dz.U. 139/06/992 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych bądź uśr), § 2, § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 105/05/881 ze zm. , dalej rozporządzenie z 2005 r.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. 129/09/1058, dalej rozporządzenie z 2009 r.), art. 104 i 107 kpa odmówił R.R. od dnia 01 listopada 2009 r. zasiłku rodzinnego na dziecko W.R. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu wskazano, że dochód Zainteresowanej w roku 2008 wyniósł łącznie [...] zł; miesięcznie dochód rodziny wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny wyniosło [...] zł. W przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniająca daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującym w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosi obecnie 68 zł. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje zgodnie z art. 5 ust. 3 uśr. Kwota dochodu rodziny uprawniająca Zainteresowaną do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego wynosi [...] zł ([...] zł x 3 osoby) + [...] zł ([...] zł x 3 osoby) = [...] zł : na 3 osoby = [...] zł (k. 11 akt administracyjnych). W odwołaniu od decyzji z [...] listopada 2009 r. R.R. wskazała, że jedynym żywicielem rodziny jest Jej mąż, który z miesiąca na miesiąc zarabia coraz mniej, ponieważ jest zastój w branży meblarskiej. Odwołująca jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Urzędzie Pracy w O. i nie posiadającą żadnego dochodu. Rodzina Odwołującej liczy trzy osoby; wraz z mężem muszą sprostać potrzebom dziecka, a sytuacja materialna uległa pogorszeniu (k. 6 akt SKO). Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2009 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej SKO bądź Kolegium) na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 kpa utrzymało decyzję z [...] listopada 2009 r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom uprawnionym, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504 zł (art. 5 ust. 1 uśr). Prawo do świadczeń rodzinnych na okres od dnia 01 września 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2010 r. ustala się na podstawie dochodu rodziny uzyskanego w 2008 r. (art. 3 pkt 2 i 10 uśr). Przepis art. 3 pkt 1 uśr szczegółowo określa, co należy rozumieć przez dochód przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń rodzinnych przewidzianych ustawą o świadczeniach rodzinnych. Świadczenia te zależne są od sytuacji finansowej wnioskodawców i przysługują jeżeli spełnione są kryteria ustawowe, w tym gdy dochód takiej osoby (rodziny) jest niższy od kryterium ustawowego. Z zapisu tego w powiązaniu z art. 3 pkt 2 uśr wynika, że uwzględnieniu podlegają wszystkie dochody netto osiągnięte w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Z zaświadczeń Urzędu Skarbowego w O. załączonych do akt sprawy wynika, że rodzina Odwołującej w 2008 r. uzyskała dochód w łącznej wysokości [...] zł, co oznacza, że miesięczny dochód 3-osobowej rodziny Odwołującej wyniósł w 2008 r. [...] zł. Z tego wynika, że dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł (k. 1-2 akt SKO). W skardze na decyzję z [...] grudnia 2009 r. Skarżąca wskazała, że błędnie zaliczono do dochodów rodziny za 2008 r. rentę rodzinną, którą otrzymywała po ojcu z KRUS. Od dnia 01 marca 2009 r. wypłata renty została wstrzymana z powodu ukończenia przez Skarżącą 25 lat i w związku z tym jej sytuacja materialna uległa pogorszeniu (k. 2-3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wskazując jednocześnie, że Skarżąca do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego nie załączyła decyzji z 12 lutego 2009 r. w sprawie wstrzymania Skarżącej od dnia 01 marca 2009 r. wypłaty renty rodzinnej. W treści wniosku w jego części I pkt 4 zatytułowanej "Inne dane" nie odnotowała faktu utraty dochodu. Wobec tego dochód Skarżącej za 2008 r. został prawidłowo ustalony w oparciu o materiał dowodowy, którym dysponowało Kolegium w dniu wydania decyzji (k. 11-13 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. 153/02/1269, dalej usa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 2 usa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. 1. Przesłanką przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku jest spełnienie przez osoby, o których mowa w art. 4 ust. 2 uśr, warunku, określonego w art. 5 ust. 1 uśr, odnoszącego się do sytuacji materialnej tych osób. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek rodzinny przysługuje wskazanym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny strony uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i wyłącznie od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia, co w niniejszej sprawie oznacza przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie uzyskany w roku kalendarzowym 2008, bowiem Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na okres od dnia 01 września 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2010 r. (k. 14-17 akt administracyjnych). Ustalenie dochodu rodziny wymaga zastosowania reguł określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych i rozporządzeniu z 2005 r. Przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzających okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 uśr). Dochód oznacza między innymi przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a uśr) Dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce w tym roku oraz później (do czasu złożenia wniosku). Zdarzenia te mogą powodować pomniejszenie albo powiększenie ustalonego dochodu rodziny. Zgodnie z art. 5 ust. 4 uśr, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostającej pod opieką opiekuna prawnego, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód (art. 5 ust. 4a uśr). Utrata dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych następuje w przypadku utraty przez członka rodziny dotychczasowych, regularnych wpływów finansowych. Może być to spowodowane w szczególności utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, utratą renty rodzinnej (art. 3 pkt 23 lit. c), d) uśr). Powiększenie ustalonego dochodu rodziny (uzyskanie dochodu) powoduje natomiast m.in. uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uzyskanie renty rodzinnej (art. 3 pkt 24 lit. c), d) uśr). Uregulowanie szczegółowych kwestii dotyczących ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych ustawodawca przekazał ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 23 ust. 5 uśr). Określono je w § 15-18 z 2005 r. Zgodnie z § 17 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2005 r., w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu, a prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego pełnego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., P 45/08, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 105/05/881, zm. 116/05/976, 58/06/401, 114/07/783) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 23 ust. 5 i art. 5 ust. 4 uśr. Natomiast w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu (§ 18 ust. 1 i 3 z 2005 r.). Istotne dopełnienie przytoczonych przepisów prawnych stanowią normy zawarte w art. 25 ust. 1 uśr. W przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 uśr, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Osoby otrzymujące świadczenia rodzinne, instytucje publiczne i organizacje pozarządowe są obowiązane do udzielania, na żądanie organu właściwego, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (art. 25 ust. 3 uśr). Z powyższych unormowań wynika obowiązek organów uwzględniania zmian w sytuacji dochodowej rodziny, powstałych na skutek utraty bądź uzyskania dochodu. Przy czym, także w związku z wcześniej przytoczonymi przepisami ustawy, uprawnione są następujące wnioski. Dokonania korekt dochodu ustawodawca nie uzależnił od czasu wystąpienia utraty czy uzyskania dochodu. Skoro przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalać nie uwzględniając rzeczywistej wysokości tego dochodu. Zatem, dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce do końca okresu zasiłkowego. Z powyższego, w stosunku do sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, należy wyciągnąć wniosek, że ustalenie w toku postępowania dowodowego utraty dochodu, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozporządzenia z 2005 r. ma znaczenie zasadnicze i dlatego ustalenia w tym zakresie winny być przeprowadzone w sposób staranny i przejrzysty, ze wskazaniem kiedy utrata dochodu nastąpiła, na skutek jakich zdarzeń, w jakiej wysokości dochód utracono, wreszcie jaki miało to wpływ na dochód rodziny, a w konsekwencji na prawo do świadczenia. Tylko taki sposób postępowania organu należy uznać za prawidłowe stosowanie prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18.12.2008 r. IV SA/Po 96/08 LEX nr 527547). 2. Do wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego z dnia 03 września 2009 r. Skarżąca załączyła odpis skrócony aktu urodzenia córki W.R. (ur. [...].01.2007 r.), oświadczenie członka rodziny o wysokości dochodu nie podlegającemu opodatkowaniu, który został uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z którego wynika, że Skarżąca nie uzyskała żadnego dochodu nie opodatkowanego i nie posiada gospodarstwa rolnego; zaświadczenie Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym dla osób fizycznych na zasadach ogólnych, z którego wynika, że Skarżąca w roku podatkowym 2008 r. uzyskała dochód w wysokości [...] zł, a jej mąż P.R. uzyskał dochód w wysokości [...] zł (k. 14-17, 19-22 akt administracyjnych). Organ administracji po zapoznaniu się z wnioskiem Skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i załączonymi doń dokumentami winien w pierwszej kolejności zapytać Skarżącą, z jakiego tytułu osiągnęła w 2008 r. dochód w kwocie [...] zł. Gdyby miał jasność, że dochodem tym była renta rodzinna, to w dalszej kolejności winien zgodnie z art. 9 kpa - jako profesjonalista - pouczyć Skarżącą, że zmieniła się jej sytuacja dochodowa, mająca wpływ na ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, ponieważ ukończyła 25 lat i utraciła prawo do renty rodzinnej. Skarżąca wiedziała o wstrzymaniu wypłaty renty rodzinnej, ponieważ decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Prezes Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wstrzymał z dniem [...] marca 2009 r. wypłatę renty z powodu ukończenia przez Skarżącą 25 lat (k. 4 akt sądowych). Skarżąca, nie mając wiedzy prawnej, mogła nie wiedzieć, że utrata dochodu ma znaczenie dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy (01 września 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r.), o który się ubiegała. Zgodnie z zasadą obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej wyrażoną w art. 9 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podmiotem uprawnionym jest strona, przy czym należy podkreślić, że organ obowiązany jest z urzędu udzielać informacji stronie. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielenia całokształtu informacji związanej załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej , a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (...). Drugim obowiązkiem organu administracji jest obowiązek organu czuwania "nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". (...) organ nie może ograniczyć się li tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również musi podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania. Organ obowiązany jest z urzędu udzielać stronie i innym uczestnikom postępowania informacji prawnej. Bezczynność organu stanowi naruszenie prawa (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". Wydanie 10 C. H. Beck. Warszawa 2009 s. 65-66 nb 2, 3). Prawo do świadczeń rodzinnych chronią art. 8 i 9 kpa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski- glosa do wyroku NSA z 22.2.1984- SA/Po 9/84- OSP 12/85/239; W. Taras: "Informowanie obywateli przez administrację"- Ossolineum 1992 s. 178 p.3a i aprobująca glosa do wyroku SN z 23.7.1992- III ARN 40/92- PiP 3/93/112, z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna- PiP 8/93/116; wyrok SN z 5.8.1992- I PA 5/92; wyrok SN z 23.7.1992- III ARN 40/92- akceptowany przez B. Adamiak [w:] "Kpa. Komentarz" CH Beck 2006 s. 80 nb 2). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471), sposób rozumienia art. 9 kpa. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania ( w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu ( aktualny w tej materii wyrok SN z 23.7.1992- PiP 8/93/116, akceptowany przez B. Adamiak- op. cit. s. 65 nb 2). W niniejszej sprawie, w sytuacji Skarżącej utartą dochodu jest utrata dochodu spowodowana utratą renty rodzinnej w marcu 2009 r. o której organ przez swe zaniechanie nie wiedział. Zatem, dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym 2008, poprzedzającym okres zasiłkowy, podlegał korektom w związku ze zdarzeniem, jakim była utrata renty rodzinnej przez Skarżącą w roku 2009, ponieważ dokonania korekt ustawodawca nie uzależnił od czasu wystąpienia utraty czy uzyskania dochodu. Tych okoliczność organ administracji nie rozważył, czym naruszył art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. d) uśr, jak również art. 8, 9, 7, 77 § 1 i 107 kpa, ponieważ nie rozważenie istotnych w sprawie okoliczności w zakresie prawa materialnego spowodowało oczywistą wadliwość pod względem proceduralnym zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa orzekł w jak w sentencji wyroku. MZ