IV SA/Po 330/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. W. i J. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty za wyłączenie bez zezwolenia gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz M. W. i J. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w W. wystąpiło do Starosty [...] z zawiadomieniem o możliwości nierolniczego użytkowania gruntów rolnych klasy Illb, bez wymaganych zezwoleń, na terenie działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb D.. Starosta P. po wszczęciu postępowania na podstawie powyższego zawiadomienia w dniu [...] listopada 2020 r. wydał decyzję nr [...], w której działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm. – dalej u.o.g.r.l. z 1995 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej k.p.a.) ustalił obowiązek uiszczenia przez M. W. i J. R. wspólników spółki B. - D. M. W. J. R. spółka cywilna, opłaty za niezgodne z przepisami u.o.g.r.l. z 1995 r. wyłączenie z produkcji gruntów rolnych klasy lllb opisanych obecnie w ewidencji gruntów jako "tereny przemysłowe (Ba)" o powierzchni [...] ha, stanowiących część działki nr [...] (ark. mapy [...]) obręb ewidencyjny D. , gmina D., w wysokości [...] zł, stanowiącej dwukrotną należność o której mowa jest w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. z 1995 r. W pkt. 2 decyzji zobowiązano wspólników spółki B.-D. M. W. J. R. spółka cywilna do uiszczenia ustalonej w punkcie 1 opłaty na wskazany rachunek bankowy. M. W. i J. R. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli odwołanie od w/w decyzji zarzucając naruszenie: . art.28 ust. 1 w zw. z art. 11 ust.1 oraz art. 12 ust.7 u.o.g.r.l. z 1995 r., poprzez ustalenie opłaty sankcyjnej, w sytuacji, gdy do wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej doszło w latach 1988-1990, a więc przed wejściem w życie u.o.g.r.l., czyli miało to miejsce pod rządami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm. - dalej u.o.g.r.l. z 1982) . art.28 ust.1 u.o.g.r.l. z 1995 r. w zw. z art. 189b i art. 189g § 1 k.p.a., poprzez ustalenie opłaty sankcyjnej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, mimo zaistniałego przedawnienia uprawnienia organu do wydania takiej decyzji, . art.28 ust.1 w zw. z art. 11 ust.1 oraz art. 12 ust.7 u.o.g.r.l. z 1995 r. z pominięciem jakichkolwiek ustaleń dotyczących obszaru wyłączonego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z [...] stycznia 2021 r. [...] działając na podstawie art. 127 §2 i art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy ustalił, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie niezgodnie z normami prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wyjaśnił i nie wykazał możliwości prowadzenia tego postępowania w oparciu o przepisy u.o.g.r.l. z 1995 r., a samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na przesłanki do takiego a nie innego ustalenia podstawy prawnej rozstrzygania, mimo że już po wezwaniu do złożenia wyjaśnień była podnoszona przez właściciela nieruchomości przesłanka rozpoczęcia działalności gospodarczej na tym terenie na przełomie lat 1989-1990 (vide przedłożone "Zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej" wydane [...] stycznia 1989 r.). Jak wskazało Kolegium samo dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza rozpoczęcia prowadzenia tej działalności na gruncie stanowiącym obecnie działkę nr [...], ale skoro w tym zaświadczeniu znajduje się zapis o rozpoczęciu działalności gospodarczej z dniem [...] marca 1989 r., to ten zapis musi znaleźć się w uzasadnieniu nowej decyzji, z zaznaczeniem i rozstrzygnięciem jego doniosłości dowodowej. Organ odwoławczy zaznaczył, że podziela zarzut pełnomocnika, że ma to istotne znaczenie co do możliwości wydawania rozstrzygnięcia tej sprawy w oparciu o przepisy ustawy, która nie obowiązywała w dacie rozpoczęcia naruszenia charakteru rolnego gruntów, objętych zaskarżoną decyzją. W ocenie organu odwoławczego uzasadnione są również zarzuty podniesione w odwołaniu a związane z brakiem prawnego ustosunkowania się organu I instancji do złożonej opinii w sprawie wykładni aktualnie obowiązujących przepisów u.o.g.r.l. W wytycznych dotyczących dalszego postępowania organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wyjaśnić stan faktyczny i prawny sprawy, by w sposób prawidłowy rozstrzygnąć sprawę wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w oparciu o właściwą podstawę prawną. M. W. i J. R. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w sytuacji, gdy nie wystąpił żaden konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który wymagałby ponownego angażowania organu pierwszej instancji. Na tej podstawie sprzeciwiający wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie wnoszących sprzeciw podnoszone przez nich w odwołaniu kwestie to zagadnienia prawne, które Kolegium powinno brać pod uwagę z urzędu, a nie zlecać organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. ich rozważenie. Wnoszący sprzeciw zaznaczyli, że postępowanie administracyjne dotyczące opłaty za wyłączenie gruntów dotyczy tylko ich. Nie występuje więc potrzeba ochrony innych stron postępowania w celu zapewnienia im udziału w obu instancjach administracyjnych, co jest niekiedy pośrednim powodem, dla którego organy sięgają do rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie, jeżeli nawet miałyby nawet zostać podjęte jakieś uzupełniające czynności wyjaśniające dotyczące daty powstania zakładu, bo bez przeszkód mogło je podjąć Kolegium. W ocenie wnoszących sprzeciw w sprawie jest jasne, że do ustalenia opłaty, o której mowa w decyzji organu I instancji nie było podstaw, bo wyłącznie gruntów z produkcji nastąpiło przed wejściem w życie u.o.g.r.l. z 1995 r., a ponadto doszło do przedawnienia samej opłaty, względnie kompetencji organu do jej ustalenia. Ustalenie braku podstawowych przesłanek wydania decyzji oraz występowania przedawnienia należy do zagadnień prawnych, które powinny być podstawą do definitywnego zakończenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie do zlecenia ich organowi pierwszej instancji pod pozorem potrzeby wyjaśnienia sprawy art. 138 § 2 k.p.a. Wnoszący sprzeciw zauważyli przy tym, że Kolegium w swej decyzji w istocie akceptuje zarzuty odwołania, tyle tylko, że zdaje się nie chcieć wziąć odpowiedzialności za właściwe rozstrzygniecie, jakim powinno być umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Takim szczególnym przepisem jest art. 64c § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Zakres dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny wyznacza art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania art. 138 § 2a k.p.a. i przyjęciem przez ustawę, że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15 - CBOSA). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania. Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138). Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu przez organ drugiej instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.. Kierując się tymi uwarunkowaniami w doktrynie i w ugruntowanym orzecznictwie sądowym, przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Innymi słowy jedynie brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym stanowić powinien punkt wyjścia do zastosowania orzeczenia kasacyjnego i ponownego skierowania sprawy do organu I instancji. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego wynikać powinien przede wszystkim z rażących wad procesowych polegających np. na pominięciu stron postępowaniu lub niewłaściwym ustaleniu kręgu stron, stwierdzenia przez organ odwoławczy braku właściwego ustalenia podstawy materialnoprawnej, w oparciu o którą prowadzone jest postępowanie, czy pominięcia obligatoryjnych elementów procesowych np. stanowiska innego organu w toku postępowania. Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały wskazane powyżej. Żadne inne wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W tym miejscu wskazać należy, że organ odwoławczy nie dokonał zgodnie z zarzutami odwołania oceny zasadności wskazania jako podstawy wydania decyzji organu przepisów u.o.g.r.l. z 1995 r. W wyroku NSA we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Organ odwoławczy winien zatem odnosząc się do zarzutów odwołania samodzielnie ocenić czy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji ustalającej obowiązek uiszczenia opłaty zgodnie z przepisami u.o.g.r.l. z 1995 r. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w celu realizacji zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy ma obowiązek podjąć wszelkie możliwe kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Dlatego, jako naruszające tę zasadę uznać należało odstąpienie przez Kolegium w niniejszej sprawie od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ocenę prawidłowości zastosowanej przez organ I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powyższe jest tym bardziej zasadne, iż nie stanowiło to nowej okoliczności faktycznej a fakt rozpoczęcia działalności gospodarczej na przełomie lat [...] na terenie działki nr [...] był już podnoszony na etapie postępowania przed organem I instancji. Stwierdzić również trzeba, że wydając zaskarżoną decyzję, Kolegium nie dochowało obowiązków tak w zakresie ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., jak i wskazania, dlaczego nie skorzystało z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym miejscu należy podkreślić, że uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w przypadku braku jednoznacznego stwierdzenia przez organ odwoławczy naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ I instancji, prowadziłoby do powstania w sprawie możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ, przy uwzględnieniu stanu prawnego oraz ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę uprzednio wydanej decyzji. Powyższe stałoby w sprzeczności nie tylko z błędnie rozumianą przez Kolegium zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, lecz również z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 12, art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., przy czym były to naruszenia tego rodzaju, że mogłyby one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. Natomiast, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 2 orzekł o kosztach. Na kwotę tych kosztów składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia w pierwszej kolejności przez organ odwoławczy, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zasadności prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy u.o.g.r.l. z 1995 r. Następnie, w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń, oceny kompletności bądź niekompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego, do wydania rozstrzygnięcia z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz mieć na uwadze, że decyzja kasacyjna wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.