IV SA/Po 332/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak(spr.) Protokolant ref.staż. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi H.S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] /-/D,Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski Wyrokiem z dnia 20 października 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Po 1428/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...]. Powyższymi rozstrzygnięciami wskazane organy nie stwierdziły u skarżącego H.S. choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu o zawodowej etiologii. Sprawa ta była po raz drugi rozpatrywana przez sąd administracyjny, bowiem wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA/Po 59/01 uchylono wcześniejsze rozstrzygnięcie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego- decyzję z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, iż rozpatrując ponownie sprawę nie zastosowano się w pełni do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2001 r., w którym wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez uzyskanie opinii dodatkowej na okoliczność wyjaśnienia postawionej diagnozy w zakresie stwierdzonego u strony "obustronnego niedosłuchu typu mieszanego", a także wniosku, iż "charakter zmian w narządzie słuchu nie jest charakterystyczny dla następstw przewlekłego urazu akustycznego". Wskazano także na konieczność odniesienia się lekarzy orzeczników do karty informacyjnej leczenia H.S. w Klinice Foniatrii i Audiologii z dnia 19.01.2001 r. a zwłaszcza do dokonanego tam rozpoznania. W wyroku z dnia 20 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż zachodzi konieczność szczegółowego uzupełnienia opinii i wyjaśnienia użytego określenia "z przewagą komponentu odbiorczego" oraz określeń, na które zwrócił uwagę NSA, a w toku postępowania uzyskano orzeczenie uzupełniające jedynie z o Centrum Medycyny Pracy -Ośrodek w K. (dalej WCMP), jak również nie odniesiono się wnikliwie do informacji wynikających z karty informacyjnej Kliniki Foniatrii i Audiologii z 19.01.2001 r., a głównie do rozpoznania w nim zawartego, natomiast w uzupełniającej opinii Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Ł (dalej Instytut MP w Ł) nie podano w sposób jasny treści rozpoznania w języku polskim oraz nie wyjaśniono, czy w Klinice Foniatrii stwierdzono u skarżącego uszkodzenie komórek słuchowych narządu Cortiego, a jeżeli tak, to w oparciu o jakie badania. We wskazaniach Sąd nakazał zwrócenie się do uprawnionej jednostki organizacyjnej, przykładowo do Instytutu Medycyny Pracy w S., o wydanie orzeczenia, które spełni wymogi opinii biegłego, w którym winno też zostać wytłumaczone, czy uszkodzenie komórek słuchowych narządu Cortiego jest jedynym typowym skutkiem przewlekłego urazu akustycznego i czy z dołączonych do akt sprawy kserokopii zaświadczeń lekarskich z dnia [...] i [...] wynika, że już wtedy stwierdzono zmiany chorobowe narządu słuchu skarżącego pochodzenia zawodowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ponowienie nie stwierdził u H.S. choroby zawodowej, wskazując na zdiagnozowany u niego obustronny niedosłuch typu mieszanego. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 104 §1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. nr 90 poz. 575 ze zmianami) oraz ) §8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 poz. 1115). W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść uzyskanych w ramach przeprowadzonego postępowania orzeczeń jednostek Medycyny Pracy i zdiagnozowaną w tych orzeczeniach pozazawodową etiologię schorzenia oraz wskazanie, iż uszkodzenie komórek słuchowych narządu Cortiego (zlokalizowanych w ślimaku) jest jedynym typowym skutkiem przewlekłego urazu akustycznego, jak również, że zarówno z wyników badań oraz z wskazanych przez stronę zaświadczeń nie wynika, że jest uszkodzony ślimak. Powołując się na treść tych opinii organ I instancji wyjaśnił, iż do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu konieczne jest rozpoznanie lekarskie przewlekłej choroby narządu słuchu o etiologii zawodowej oraz stwierdzenie, że schorzenie zostało spowodowane działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia występującego w środowisku pracy. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie został (w dorozumieniu "spełniony") jeden z powyższych warunków, stąd brak jest podstaw do uznania, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy wykonywaną pracą, a przewlekłą choroba narządu słuchu skarżącego. W odwołaniu od tej decyzji H.S. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego dla ustalenia, czy uszkodzenie komórek słuchowych narządu Cortiego jest jedynym typowym skutkiem przewlekłego urazu akustycznego i czy z zaświadczeń z 1986 i 1989 roku wynika, że już wtedy stwierdzono w niego zmiany chorobowe narządu słuchu pochodzenia zawodowego. Wnosząc o uchylenie decyzji i stwierdzenie choroby zawodowej lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania strona podniosła, iż organ nie zastosował się do wskazań WSA, kwestionując zwrócenie się o wydanie opinii uzupełniającej do jednostek orzeczniczych, których orzeczenia zostały przez Sąd zdyskwalifikowane, a pominięcie wystąpienia do Instytutu w S. Zdaniem strony twierdzenie o niemożności przeprowadzenia takich badań ponownie jest w świetle przepisów obu rozporządzeń w sprawie chorób zawodowych bezpodstawne, bowiem właściwy Powiatowy Inspektor Sanitarny może we własnym zakresie wystąpić o przeprowadzenie dodatkowych badań. Strona zakwestionowała także stwierdzenie, że opinia Instytutu MP w Ł. była opinią wydaną w trybie odwoławczym, bowiem wydana została jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie, następnie uchylonej. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż z wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2004 r. nie wynikało, aby organ zobowiązany był do wystąpienia o ponowne badania i opinie do Instytutu MP w S., który to Instytut, zdaniem organu, Sąd wskazał przykładowo. Podkreślono, iż odpowiedzi na wskazane przez WSA pytania udzielił WCMP oraz Instytut MP. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wykazał dostateczne zaangażowanie w celu wyjaśnienia wątpliwości zawartych w zaleceniach WSA, bowiem uzyskano uzupełniające opinie jednostek orzeczniczych upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, a fakt że nie doszło do konsultacji w Instytucie w S., wynika z formalnych przeszkód niezależnych od organów Państwowej Inspekcji Pracy. Zdaniem organu wobec braku rozpoznania jednostki chorobowej zawartej w wykazie chorób zawodowych nie można stwierdzić u strony choroby zawodowej, mimo potwierdzonego narażenia zawodowego. W skardze na powyższą decyzję H.S. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, szczególnie akcentując bezpodstawne odstąpienie od nakazanego przez Sąd przeprowadzenia badań w Instytucie w S. Wnosząc o uchylenie obu zaskarżonych decyzji skarżący wyjaśnił, iż w toku postępowania nie doręczono mu orzeczeń jednostek orzeczniczych medycyny pracy, do czego organ jest zobowiązany w myśl obowiązujących przepisów. Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem organu, iż opinia Instytutu MP w Ł. była opinią w trybie odwoławczym, w szczególności wobec uznania jej przez Sąd za niespełniającej wymogów opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na skorzystanie z badań w Ł. wyczerpały się formalne możliwości finansowania badań przez WCMP nie było możliwości przeprowadzenia ponownych badań w S. Wskazując, iż z treści uzupełniającej opinii Instytutu w Ł. wynika, iż zdiagnozowany u strony obustronny ubytek słuchu typu mieszanego nie może być uznany za chorobę zawodową, lecz za ubytek typu odbiorczego. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie wątpliwości zawarte w zaleceniach wyroku WSA zostały wyjaśnione, a okoliczności, ze nie doszło do konsultacji strony w innej jednostce orzeczniczej wynika z przesłanek formalnych niezależnych od organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z §1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 65/83/294 ze zm.), obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego H.S., za chorobę zawodową uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do tego aktu, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest wystąpienie jednostki chorobowej zawartej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem choroby a pracą wykonywaną w warunkach narażenia zawodowego. Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej podjęcia. Jednocześnie, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Uchylając wydane wcześniej w tej sprawie decyzje sąd administracyjny dwukrotnie wskazał na konieczność uzyskania takiej opinii właściwych jednostek orzeczniczych z zakresu medycyny pracy, w których treści, wobec zdiagnozowanego u strony obustronnego mieszanego ubytku słuchu, wyjaśnione zostanie, ponad wszelką wątpliwość, czy schorzenie to ma wyłącznie pozazawodowe pochodzenie. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż wnioski orzeczenia lekarskiego powinny być sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla osób nie posiadających wiedzy medycznej i wypływać logicznie z części wstępnej, zawierającej rozpoznanie schorzenia występującego u osoby ubiegającej się o stwierdzenie choroby zawodowej. Sąd wskazał także, uzyskanie jakich informacji pozwoli wyjaśnić treść diagnoz zawartych w tych orzeczeniach oraz określić typ i charakter występującego u skarżącego niedosłuchu. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej w rozumieniu §8 ust. 1 tego rozporządzenia Rady Ministrów jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (wyrok NSA z 5.11.1998- I SA 1200/98) i jako takie podlega swobodnej ocenie dowodów. W wyniku tej oceny właściwy w sprawie organ administracji publicznej może taką opinię uznać, bądź też nie (por. Tadeusz Widła "Ocena dowodu z opinii biegłego" Wyd. UŚ 1992 s. 82 i nast.). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie jest także pogląd, że kontrola opinii biegłego winna polegać na sprawdzeniu prawidłowości- z punktu widzenia wymagań logiki i zasad doświadczenia życiowego- rozumowania przeprowadzonego w jej uzasadnieniu (por. orz. SN z: 3.11.1976- IV CR 481/76- OSNC 5-6/77/102, postanowienie SN z 7.11.2000- I CKN 1170/98- OSNC 4/01/64). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zgromadzone w toku wszystkich postępowań orzeczenia jednostek medycyny pracy oraz wydane przez te jednostki opinie uzupełniające, stanowiące podstawę rozstrzygnięć właściwych organów Inspekcji Sanitarnej, wymogów tych nie spełniają, co jednak nie wyklucza możliwości ich uwzględnienia przez organ decyzyjny do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Zważyć należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego orzekający dwukrotnie w sprawie sąd administracyjny nie zdyskredytował badań i orzeczeń wydanych przez obie jednostki orzecznicze medycyny pracy, a wyłącznie zakwestionował ich lakoniczność oraz niemożność wykluczenia na ich podstawie zawodowej etiologii zdiagnozowanego schorzenia, wskazując jednocześnie, w jakim zakresie orzeczenia te powinny zostać uzupełnione. Z orzeczeń Instytutu MP w Ł. wynika, że u skarżącego zdiagnozowano "obustronny mieszany ubytek słuchu z przewagą komponentu odbiorczego", wskazano, iż "typ i stopień niedosłuchu nie jest charakterystyczny dla następstw przewlekłego urazu akustycznego" (k. 2, 83 akt administracyjnych). W piśmie z dnia [...] Nr [...] Instytut podtrzymał swoją wcześniejszą diagnozę, wyjaśniając, iż "występujący u pacjenta obustronny ubytek słuchu typu mieszanego nie może być uznany za chorobę zawodową, ponieważ uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem charakteryzuje się ubytkiem słuchu typu odbiorczego" (k.158 akt administracyjnych). Natomiast w orzeczeniach WCMP wyjaśniono, że badania nie potwierdziły występowania odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego (pismo z 16.11.2000 r. i 26.06.2001 r. - k. 42 i 80 akt administracyjnych) oraz, że nie ma uszkodzenia komórek narządu Cortiego, co jest jedynym typowym skutkiem przewlekłego urazu akustycznego (pismo z 2.03.2005 r. - k. 157 akt). Obie jednostki wyjaśniły, iż przeprowadzone badania nie potwierdziły rozpoznania zawartego na kacie informacyjnej leczenia skarżącego w Klinice Foniatrii i Audiologii, a z zaświadczeń lekarskich z 1986 i 1989 r. nie wynika, aby u skarżącego zdiagnozowano wówczas uszkodzenie ślimaka. W ocenie Sądu dopiero zestawienie i analiza treści wszystkich, uzyskanych w ramach przeprowadzonych postępowań, orzeczeń lekarskich jednostek medycyny pracy obu instancji pozwala ustalić, iż występujące u skarżącego schorzenie - obustronny mieszany pozaślimakowy ubytek słuchu typu odbiorczego, nie może zostać uznane za chorobę zawodową. Takiej pełnej diagnozy, jasnej dla strony postępowania i jednocześnie pozwalającej na wykluczenie wystąpienia w tym przypadku choroby zawodowej, żadne z wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich jednostek medycyny pracy nie zawiera. Stosownej analizy wskazanych dokumentów nie zawarto również w decyzjach wydanych w sprawie przez organy obu instancji, co naraża te organy na zarzut naruszenia art. 107 §3 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych własnych ustaleń, poczynionych z uwzględnieniem kompetencji przynależnych wyłącznie jednostkom orzeczniczym z zakresu medycyny pracy, a dotyczących przyczyn przyjęcia przez organ orzekający tezy, że brak podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Również w odpowiedzi na skargę organ administracji wskazał jedynie na zdiagnozowany u skarżącego "ubytek słuchu typu odbiorczego", ograniczając się w tym zakresie do powtórzenia zakwestionowanych przez Sąd lakonicznych stwierdzeń powołanych w sprawie orzeczeń lekarskich. Tymczasem w wypadku decyzji, które wymagają uprzedniego zasięgnięcia opinii innego organu, konieczne jest wskazanie w samej decyzji wykorzystującej taką opinię wszystkich wymaganych przez art. 107 k.p.a. elementów uzasadniających od strony faktycznej zajęcie takiego samego stanowiska, jak zajęto w opinii. Konieczne jest także przeprowadzenie wywodu prowadzącego do oceny prawnej, iż brak podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Nie jest wystarczające w ramach wydawania decyzji, którą poprzedza opinia innego organu, zwykłe odesłanie to takiej opinii, bowiem funkcje opinii i decyzji są różne i opinia ma być przy wydawaniu decyzji wykorzystana (por. wyrok NSA z 24.09.2001 r. sygn. akt V SA 3619/00). W świetle powyższego organ wydający w sprawie decyzję zobligowany był uzyskane w ramach postępowania orzeczenia i wyjaśnienia jednostek medycyny pracy omówić i przeprowadzić ich całościową analizę, a nie tylko cytować treść tych dokumentów, co uzasadnia zarzut naruszenia przez organy rozstrzygające sprawę art. 77 §1 k.p.a. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę za celowe uznał także rozważenie przez organ możliwości uzyskania dodatkowej opinii z innej jednostki orzeczniczej z zakresu medycyny pracy, tym bardziej, że zalecenie takie zawarte zostało w wyroku WSA z dnia 18 października 2004 r. Uzyskanie takiego orzeczenia może zostać uznane za uzasadnione z uwagi na rozpoznanie zawarte w karcie leczenia skarżącego w Klinice Foniatrii i Audiologii oraz wskazywaniem przez stronę skarżącą na liczbę wykonanych w tej Klinice badań podczas kilkudniowego w niej pobytu. Tym niemniej, zdaniem Sądu ocena, czy opinia taka powinna zostać uzyskana, należy w pierwszej kolejności do kompetencji rozstrzygających sprawę organów Inspekcji Sanitarnej. W treści zaskarżonych decyzji nie ustosunkowano się bowiem do tego dowodu oraz nie wyjaśniono z jakich przyczyn zawarte w nim rozpoznanie nie zostało przez organ uwzględnione. Wskazać należy, iż w ramach postępowania uzyskano wyłącznie wyjaśnienie orzekających w sprawie jednostek medycyny pracy, iż przeprowadzone w tych jednostkach badania nie potwierdziły rozpoznania wskazanego w Klinice Foniatrii i Audiologii. W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienie nie zwalniało organów decyzyjnych z obowiązku rozważenia, czy odmienna diagnoza Kliniki Foniatrii i Audiologii nakazuje zweryfikować orzeczenia wydane przez wypowiadające się w sprawie jednostki orzecznicze medycyny pracy. Ustosunkowanie się organu do tego dowodu (jego odrzucenia) powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, a jego pominięcie naraża organ na zarzut naruszenia art. 107 §3 k.p.a. W tych okolicznościach zaskarżoną decyzję uznać należy za niepełną, a przez to i być może przedwczesną. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rolą organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest w pierwszej kolejności rozważenie celowości i sposobu weryfikacji diagnozy postawionej przez Klinikę Foniatrii i Audiologii, a w przypadku zrezygnowania z przeprowadzenia w tym zakresie postępowania, takie zredagowanie uzasadnienia przyszłej decyzji, aby z jego treści wynikało, iż w świetle zdiagnozowanego u strony schorzenia, nie jest możliwe stwierdzenie choroby zawodowej. Wskazać także należy, iż staranną ocenę wszystkich dowodów (także pominiętych) organ zobligowany jest zawrzeć w uzasadnieniu swojej przyszłej decyzji. Podkreślić należy, iż nie jest rolą sądu administracyjnego wyręczanie jednostek orzeczniczych medycyny pracy oraz organów Państwowej Inspekcji Pracy w czynieniu ustaleń, czy w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej, jak również wskazywanie, z jakich środków finansowych badania lub opinia uzupełniająca winny zostać pokryte. W sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, rolą właściwych w sprawie organów administracji publicznej jest uzyskanie środków koniecznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Na obecnym etapie sprawy Sąd jednakże uznał, iż wobec uzyskania od uprawnionych jednostek orzeczniczych medycyny pracy wszystkich wskazanych w poprzednich wyrokach sądów informacji i wyjaśnień, organy Inspekcji Sanitarnej nie były zobligowane do skorzystania w tym zakresie z opinii innego Instytutu Medycyny Pracy. Stąd w tym zakresie uznać należy, iż wykonane zostały zalecenia zawarte w dwóch powołanych na wstępie wyrokach sadów administracyjnych, co jednakże nie wpływa na wskazaną powyżej negatywną ocenę wydanych w sprawie decyzji. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] uznając, iż wskazane uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P. Miładowski /-/ M. Dybowski jf