IV SA/Po 333/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi P. N., A. N. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi S. T. od Skarbu Państwa – Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o podatek od towarów i usług w wysokości 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100 ) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") wstrzymał inwestorom, A. i P. N. (dalej: "Inwestorzy" lub "Skarżący"), prowadzenie robót budowlanych obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego oraz dobudowę pomieszczenia kotłowni na działce [...] oraz nałożył na Inwestorów obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowanego obiektu wraz z pozostałymi dokumentami, uzgodnieniami i oświadczeniami wymaganymi przepisami szczególnymi. Uzasadniając organ napisał, że Inwestorzy prowadzili wstrzymane roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Nadto, również bez pozwolenia na budowę, przebudowali konstrukcję dachu nad istniejącym budynkiem, jednakże – co podkreślił organ I instancji – roboty budowlane zrealizowane w obrębie istniejącego budynku mieszkalnego będą przedmiotem odrębnego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], PINB – działając na podstawie art. 49 ust 1 i 2 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane" w skrócie "pr.bud."), a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu wykonania przez Inwestorów rozbudowy budynku mieszkalnego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę na kwotę 50.000 złotych (pkt 1 sentencji postanowienia) oraz zobowiązał Inwestorów do uiszczenia ww. opłaty legalizacyjnej na wskazany rachunek bankowy w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia (pkt 2 sentencji postanowienia). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania "legalizacyjnego" inwestorzy złożyli wymagane dokumenty. W takiej sytuacji organ ma obowiązek, stosownie do art. 49 ust. 1 pr.bud., ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej oraz wyznaczyć termin jej płatności. Zgodnie z art. 49 ust. 2 pr.bud. do obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f ust. 1 pr.bud. Opłata stanowi pięćdziesięciokrotną wartość iloczynu stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z art. 59f ust. 2 pr.bud. stawka opłaty s = 500 złotych. Współczynnik kategorii obiektu i wielkości obiektu budowlanego określa załącznik do Prawa budowlanego, przy czym rozbudowa budynku mieszkalnego należy do I kategorii obiektu budowlanego, posiadającej współczynnik kategorii obiektu k = 2,0 i współczynnik wielkości obiektu w = 1,0, co daje kwotę opłaty: 50 ( 500 ( 2,0 ( 1,0 = 50.000 złotych. PINB podkreślił, że ustaloną opłatę legalizacyjną Inwestor jest obowiązany uiścić w wyznaczonym w postanowieniu terminie 7 dni. Poinformował, że w przypadku nieuiszczenia w wyznaczonym terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud., zaś w razie spełnienia wymagań określonych niniejszym postanowieniem organ wyda decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i pozwolenie na wznowienie robót (jeśli budowa nie została zakończona) oraz nałoży na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Od opisanego postanowienia zażalenie złożyli Inwestorzy, prosząc o "zniesienie" opłaty. Napisali, że trzyosobowa rodzina jest w bardzo ciężkiej sytuacji materialno-finansowej. Oboje Inwestorzy nie pracują, utrzymują się z pomocy społecznej, są zdani tylko na siebie, nie mogą liczyć na pomoc finansową swych rodzin. Warunki mieszkaniowe nie służą 12-letniej córce, ponieważ dom wymaga kapitalnego remontu. Inwestor, kiedy pracował, zgromadził materiał niezbędny do remontu. Dom podarował ojciec, R. N., razem z kotłownią i częściowo rozbudowanym pokojem. Ponieważ dach zawalił się, Inwestorzy wykonali nowy, łącząc z częściowo rozbudowanym pokojem. Gdyby wiedzieli, że ojciec rozbudował dom bez żadnych pozwoleń, nie przyjęliby darowizny. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 k.p.a. – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji ocenił, że PINB zasadnie prowadził postępowanie w trybie art. 48 pr.bud. WWINB za bezsporną uznał okoliczność, że w 2006 r. poprzedni właściciel działki do istniejącego starego budynku mieszkalnego i wiatrołapu dobudował pomieszczenie kotłowni (w szczycie budynku), oraz że w chwili nabycia działki przez Inwestorów, do istniejącego budynku mieszkalnego dobudowane było jeszcze pomieszczenie o wymiarach zewnętrznych 6,96 x 5,1 m (fundamenty) oraz ściany zewnętrzne do wysokości około 1 m, których inwestorem również był poprzedni właściciel działki. Skarżący, z uwagi na zły stan techniczny starej części budynku, dokonali rozbiórki istniejącej konstrukcji dachowej, zakończyli roboty murowe przy dobudowanej części pomieszczenia oraz wykonali nad całością budynku nową konstrukcję dachową (drewnianą) z pokryciem blachą dachówkopodobną. Wykonane zostało docieplenie całego budynku. W konsekwencji organ II instancji ocenił, że Skarżący byli inwestorami kontynuującymi rozbudowę budynku mieszkalnego rozpoczętą przez poprzedniego właściciela w 2006 r. Dalej wyjaśnił, że w świetle odnośnych przepisów Prawa budowlanego pojęcie "budowy" obiektu budowlanego obejmuje swym zakresem również jego "rozbudowę", a rozbudowa mogła być rozpoczęta jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której Inwestorzy nigdy nie uzyskali. Zarówno przesłanki, jak i treść nakazów wydanych przez organy nadzoru budowlanego na poszczególnych etapach tego postępowania oraz konsekwencje ich realizacji zostały precyzyjnie określone przez ustawodawcę w przepisach art. 48–49 pr.bud. Zdaniem WWINB organ I instancji prawidłowo ocenił, że może przystąpić do ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz prawidłowo obliczył wysokość opłaty. Od uiszczenia tej opłaty uzależniona będzie możliwość "legalizacji" bądź konieczność nakazania rozbiórki rozbudowy przedmiotowego budynku (o część o powierzchni zabudowy 35,5 m2 oraz o pomieszczenie kotłowni o powierzchni zabudowy 17,46 m2). Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że jakakolwiek próba odstąpienia od ustalenia tej opłaty, niezależnie od przyczyn jej podjęcia, stanowiłaby – wobec sprzeczności z jasną i niedwuznaczną treścią art. 49 ust. 1 pr.bud. – rażące naruszenie prawa. Poinformował, że organem właściwym do ewentualnego rozłożenia tej opłaty na raty jest Wojewoda Wielkopolski (art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 pr.bud.). Nadto zastrzegł, w ślad za organem I instancji, że niniejsze postępowanie obejmuje swym zakresem wyłącznie rozbudowę budynku, wobec czego przebudowana konstrukcja dachu istniejącego budynku mieszkalnego, z wyłączeniem części rozbudowanych, będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Na opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli Inwestorzy, wnosząc o umorzenie opłaty legalizacyjnej, ponieważ nie są w stanie jej zapłacić. Uzasadniając powtórzyli argumenty dotyczące trudnej sytuacji finansowej rodziny zawarte w zażaleniu. Podkreślili, że jeśli opłata legalizacyjna nie zostanie umorzona, zostaną bez dachu nad głową i bez perspektyw na dalsze życie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i dodając, że postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2012 r. organ odwoławczy z urzędu wstrzymał wykonanie w całości zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. W szczególności, w ocenie Sądu, nie budzą zastrzeżeń ustalenia organów odnośnie do rozpoczęcia w roku 2006 rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego przez jego poprzedniego właściciela bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz kontynuowania tej rozbudowy przez Skarżących również w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczności te nie były zresztą przez Skarżących kwestionowane ani w zażaleniu, ani w skardze. Jak wynika z zalegającego w aktach administracyjnych sprawy aktu notarialnego darowizny z dnia [...] lutego 2010 r. (k. 8 akt adm. I inst.) do przeniesienia własności przedmiotowej działki na Inwestorów doszło w lutym 2010 r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wobec tego należy podkreślić, w ślad za trafnym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 26 lipca 2006 r. (II OSK 1197/05, CBOSA), że jeżeli następstwo prawne (po stronie właścicieli nieruchomości) nie nastąpiło w toku postępowania legalizacyjnego, ale przed jego wszczęciem, to jednak nie zmienia to faktu, iż zobowiązanymi do usunięcia skutków samowoli budowlanej, a w tym i poniesienia opłaty legalizacyjnej, są nabywcy nieruchomości – jako jej właściciele, na której samowolnie został wzniesiony obiekt budowlany, z którego nabywcy ci korzystają. Z powyższych względów uznać należy, że organy prawidłowo zastosowały tryb określony w art. 48 pr.bud. – który dotyczy właśnie obiektów budowlanych wzniesionych lub rozbudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – oraz zasadnie kierowały wydawane w toku tego postępowania akty administracyjne (postanowienia) właśnie do Skarżących, jako aktualnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Przypomnieć należy, że budowa (w tym rozbudowa) lub wybudowanie (rozbudowanie) obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę – czyli w warunkach tzw. samowoli budowlanej – skutkuje zasadniczo nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 1 pr.bud.). Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie wiążącego, gdyż podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 2 pr.bud. właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów traktowane jest, w myśl art. 48 ust. 5 pr.bud., jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót (o ile budowa nie została już zakończona). W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pr.bud., właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Kolejnym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji słusznie na podstawie art. 48 pr.bud., po stwierdzeniu samowoli budowlanej, wszczął procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nałożył na Inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pr.bud., które to zobowiązanie Inwestorzy wypełnili. Zatem w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wymierzenia przez organ opłaty legalizacyjnej zgodnie z zasadami określonymi przez przepisy prawa. Do ustalenia tej opłaty stosuje się przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, przewidzianej w art. 59f pr.bud., z tym że stawki tych kar w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlegają pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 pr.bud.). Art. 59f ust. 1 i 2 nakazuje pomnożyć iloczyn stawki opłaty (s), która wynosi 500 zł, przez współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym te dwie ostatnie wartości określone są w załączniku do Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt budowlany, jak słusznie uznały organy, mieści się w kategorii I: "budynki mieszkalne jednorodzinne", dla której współczynnik (k) wynosi 2,0, a współczynnik (w) – 1,0. Tak więc opłata wyliczona na podstawie art. 59f ust. 1 pr.bud. wynosi 1.000 zł, a po pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu, zgodnie z art. 49 ust. 2 in fine pr.bud., opłata legalizacyjna wynosi 50.000 zł. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego wyliczyły wysokość opłaty legalizacyjnej w sposób prawidłowy. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż wysokość opłaty zależna jest przede wszystkim od zakwalifikowania obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że kategoria I, do której zakwalifikowano budynek mieszkalny Skarżących, ma jedne z najniższych możliwych współczynników (k) i (w). Wymierzenie niższej opłaty legalizacyjnej dla tej kategorii obiektów w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe. Tak więc zarzuty Skarżących, iż wymierzona opłata legalizacyjna jest zbyt wysoka, nie znajdują potwierdzenia. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (zob. wyrok NSA z 25.09.2007 r., II OSK 953/06, CBOSA). W konsekwencji uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest wprawdzie obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowoli budowlanej, ale nie oznacza to, że samowolny inwestor musi opłatę uiścić. Jeżeli tego nie uczyni, organ nie ma środków prawnych, aby go do tego przymusić. Konsekwencją nieuiszczenia opłaty będzie natomiast likwidacja samowoli poprzez nakazanie rozbiórki (zob. wyrok WSA w Krakowie z 01.02.2012 r., II SA/Kr 1432/11, CBOSA). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy poinformował Skarżących o możliwości ubiegania się o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty, wskazując, że organem właściwym w tej materii jest Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda"). Należy podkreślić, że informacja ta była niepełna, gdyż – z naruszeniem art. 9 k.p.a. statuującego zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o potencjalnie istotnych dla ich sytuacji prawnej okolicznościach faktycznych i prawnych – nie wskazywała na istniejącą, jeszcze dalej idącą, możliwość ubiegania się przed Wojewodą o umorzenie tej opłaty. W ocenie Sądu naruszenie to nie miało wprawdzie wpływu na wynik niniejszej sprawy, zarazem jednak nakazuje przyjąć – a to zwłaszcza w kontekście ogólnej zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) – że Skarżącym nadal przysługuje prawo złożenia wniosku o umorzenie wymierzonej opłaty legalizacyjnej. Przemawia za tym również fakt, iż wola ubiegania się o takie umorzenie została wyrażona przez Skarżących już w zażaleniu na postanowienie PINB, zawierającym wszak wniosek o "zniesienie" opłaty. W konsekwencji już wówczas organ I instancji, względnie organ odwoławczy, powinni pouczyć Skarżących o możliwości i sposobie ubiegania się o umorzenie, a nawet – po uprzednim uzyskaniu stosownych wyjaśnień od Skarżących co do ich rzeczywistej woli w złożeniu zażalenia – przekazać to zażalenie (w sytuacji, gdyby Skarżący, należycie pouczeniu, odstąpili od zaskarżania postanowienia PINB poprzestając na ubieganiu się o umorzenie opłaty legalizacyjnej), względnie jego kopię (a to wówczas, gdy Skarżący podtrzymywaliby wolę wzruszenia postanowienia PINB, a zarazem deklarowali chęć ubiegania się o umorzenie) Wojewodzie, jako organowi właściwemu w sprawach umorzenia opłaty legalizacyjnej. Skoro organy administracji, z naruszeniem przywołanych wyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego, nie podjęły we właściwym czasie wskazanych działań, to Skarżący nie powinni teraz ponosić negatywnych skutków tych zaniedbań. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.