IV SA/Po 335/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant ref.staż. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 września 2006 r. sprawę ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza J. z dnia [...] r. [...]. /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ G.Radzicka /-/ E.Makosz - Frymus ih Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza J. – Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku M.W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków na wyposażenie dzieci do szkoły. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że oceny czy osoba lub rodzina kwalifikuje się do świadczeń z pomocy społecznej następuje zgodnie z art. 106 ust 4 ustawy o pomocy społecznej w drodze wywiadu środowiskowego. Do jego przeprowadzenia niezbędna jest współpraca, współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc, a bez współdziałania ustalenie sytuacji materialno – bytowej rodziny jest niemożliwe. Ponieważ wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu, stąd zdaniem organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe i postępowanie umorzono na podstawie art. 105 § 1 KPA. Odwołanie od rozstrzygnięcia złożył M.W. zarzucając, że jest ono niezgodne z prawem. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy i podzieliło argumentację organu I instancji. W uzasadnieniu omówiono zarówno przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące zasad ogólnych związanych z udzielaniem pomocy, rolą wywiadu środowiskowego oraz wskazano na podstawę umorzenia postępowania w przypadku bezprzedmiotowości postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył M.W. i żądał uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny żądał jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona jednakże nie z powodów podniesionych w skardze. Na wstępie należy zauważyć, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 KPA następuje w formie decyzji. Użycie przez organ sformułowania w tytule ,,POSTANAWIAM’’ umorzyć postępowanie wskazuje na to, że organ I instancji wydał postanowienie. Rozstrzygnięcie, w którym się postanawia, pozostaje w sprzeczności ze zdaniem ostatnim uzasadnienia z którego wynika, że wydano decyzję. Ponieważ w przypadku wątpliwości należy stosować wykładnię językową, Sąd uchylając zaskarżoną decyzję określił, że uchyla je poprzedzające postanowienie. Należy jednak wskazać, że u podstaw uchylenia rozstrzygnięć organów administracyjnych obu instancji legły inne uchybienia przepisom prawa. Sąd sprawując kontrolę rozstrzygnięć administracyjnych sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie niesłuszne zastosowanie przez organ I instancji art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Stosownie do art. 104 k.p.a. organ administracji państwowej jest zobowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji ( decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 k.p.a.. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Powyższa przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art.1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania , a przed jego zakończeniem ( A. Wróbel w : M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 str. 619). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeżeli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym ( B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 13 – 14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. gdy (jedyna) strona postępowania utraciła przymioty o których mowa w art. 28 k.p.a. lub w skutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że ,,ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania’’. Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakres prawa administracyjnego, brak w aktach administracyjnych informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowania, i dlatego podlega rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. z 2001 r. nr 114, poz. 1220) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej ( i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu k.p.a., mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej (vide: wyrok NSA z 7 05.2002 r. sygn. I SA 3337/01), a odmowa złożenia oświadczenia czy to wprost, czy dorozumiana jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Skoro postępowanie administracyjne wykazało, że skarżący, jak i jego rodzina uniemożliwili przeprowadzenie wywiadu to postępowanie takie winno skutkować odmową przyznania świadczenia, a nie umorzeniem postępowania. Z tych powodów uwzględniając okoliczności sprawy, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sad nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/ G. Radzicka /-/ E. Makosz – Frymus IH/