IV SA/Po 335/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus ( spr ) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia regulaminu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane /-/I.Kucznerowicz /-/E.Makosz-Frymus /-/B.Popowska Dnia (...) Rada Powiatu O. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli szkół prowadzonych przez Powiat O.i. Zastrzeżono, że uchwała dotyczy nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego o którym mowa w art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j. Dz. u. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm., dalej Karta Nauczyciela). W § 8 uchwały wskazano, że dodatek ten przysługuje w okresie wykonywania pracy, a także w okresach: 1. nie świadczenia pracy, za które przysługuje wynagrodzenie 2. pobierania zasiłku z ubezpieczenia społecznego 3. odbywania zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego, okresowej służby wojskowej; w przypadku gdy z nauczycielem powołanym do służby wojskowej zawarta była umowa o pracę na czas określony, dodatek wypłaca się nie dłużej niż do końca okresu, na który umowa została zawarta, 4. korzystania z urlopu wychowawczego przewidzianego w odrębnych przepisach. W § 10 uchwały zawarto postanowienie, w myśl którego dodatek przysługuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożony został wniosek o jego przyznanie. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...). nr (...) Wojewoda W., działając na podstawie przepisu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) orzekł nieważność § 8 i § 10 uchwały Rady Powiatu O. nr (...) w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli szkół prowadzonych przez Powiat O. Wojewoda wskazał, że działając jako organ nadzoru dokonał oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. W ocenie Wojewody redakcja art. 30 ust. 6 pkt 2-3 Karty Nauczyciela wskazuje kompetencje organów samorządu terytorialnego do określania wysokości oraz zasad przyznawania i warunków wypłacania poszczególnych składników wynagrodzenia nauczycieli. Kompetencje rady powiatu sprowadzają się jedynie do tego zakresu czynności, które zostały na nią scedowane przez ustawodawcę. Uchwalenie zasad przyznawania i wypłaty składników wynagrodzenia, w kwestiach regulowanych już zapisami ustawy – Karta Nauczyciela stanowi ewidentne przekroczenie upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewoda napisał, że przepisy art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, do których odsyła art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela upoważniają organ samorządu terytorialnego jedynie do uregulowania warunków przyznawania dodatków i warunków ich obliczania i wypłacania, a zatem Rada Powiatu O. mogła określić przesłanki nabycia prawa do wynagrodzenia tylko co do warunków przyznawania dodatków. Przepis § 8 przedmiotowej uchwały należy zatem uznać za rażąco sprzeczny z prawem. Odnośnie przepisu § 10 uchwały Wojewoda wskazał, że ustawodawca nie przewidział dla rady powiatu kompetencji do ustalenia w drodze regulaminu wynagradzania, początkowego oraz końcowego terminu wypłaty wynagrodzenia (w tym dodatku mieszkaniowego, który stanowi jego składnik) a także ustalenia, czy będzie ono wypłacane z góry czy z dołu, ponieważ regulacja ta została już zawarta w akcie prawnym wyższego rzędu – w ustawie Karta Nauczyciela. Rada Powiatu O. zakwestionowała opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, powierzając Zarządowi Powiatu wykonanie uchwały o złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze napisano, że Wojewoda całą argumentację swojego rozstrzygnięcia nadzorczego oparł na błędnej przesłance uznając, że nauczycielski dodatek mieszkaniowy stanowi składnik wynagrodzenia nauczycielskiego i jako taki posiada już swoje uregulowanie w obowiązujących przepisach prawa. Literalna wykładnia art. 30 ust. 6, art. 54 ust. 3 i art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela wskazuje, że dodatek ten nie jest składnikiem nauczycielskiego wynagrodzenia. Rada Powiatu nie miała zatem w przedmiotowej kwestii obowiązku stosowania przepisów o wynagrodzeniu nauczycieli. Kwestia ta nie została również uregulowana w odrębnej ustawie, zatem Rada Powiatu w drodze uchwały mogła ją skonkretyzować. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 p.p.s.a). Stosując kryterium zgodności z prawem, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w całości jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Uchwała, której dotyczyło przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze, zawiera regulamin określający wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego. Stwierdzając nieważność § 8 i § 10 uchwały Wojewoda przywołał art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego określa w trybie, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania, z uwzględnieniem tego, że nauczycielowi posiadającemu kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela, przysługuje nauczycielski dodatek mieszkaniowy, którego wysokość uzależniona jest od stanu rodzinnego nauczyciela. Tryb, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela przewiduje, że organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, a także szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia: nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54 Karty Nauczyciela. Zgodnie z art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela wynagrodzenie nauczycieli składa się z wynagrodzenia zasadniczego, dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy; wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54 Karty Nauczyciela. W ocenie Sądu, wobec treści przytoczonych przepisów rację ma strona skarżąca stwierdzając, że nauczycielski dodatek mieszkaniowy, opisany w art. 54 ust. 3 Karty Nauczyciela nie stanowi składnika wynagrodzenia w rozumieniu ustawy – Karta Nauczyciela. Jest to bowiem dodatek socjalny a otrzymanie go zależy tylko od stanu osobowego rodziny nauczyciela (tak również WSA w Bydgoszczy, prawomocny wyrok z dnia 09 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 625/08, dostępny w Bazie Orzeczeń na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). W przepisach regulujących nauczycielski dodatek mieszkaniowy ustawodawca zastrzegł, że dodatek ten przysługuje nauczycielowi zatrudnionemu na terenie wiejskim oraz w mieście liczącym do 5.000 mieszkańców, posiadającemu kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela. Wysokość dodatku uzależniona jest od stanu rodzinnego nauczyciela i może być zróżnicowana w zależności od miejscowości, w której nauczyciel jest zatrudniony (art. 54 ust. 3 Karty Nauczyciela). Wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania określa organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego (art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela) w trybie, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Jednocześnie ustawodawca nakazał ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania określić, w drodze rozporządzenia, wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania w stosunku do nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (art. 54 ust. 8 Karty Nauczyciela). Ustawodawca zastrzegł przy tym, że w/w rozporządzenie ma dotyczyć nauczyciel zatrudnionych na terenie wiejskim oraz w mieście liczącym do 5.000 mieszkańców, posiadających kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela. Wobec brzmienia przytoczony wyżej przepisów Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zakwestionowane przez Wojewodę ustalenia, zawarte w uchwale Rady Powiatu O. z dnia (...) nr (...) w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli szkół prowadzonych przez Powiat O., nie naruszały prawa. Ponadto, w ślad za cytowanym wyrokiem WSA w Bydgoszczy należy wskazać, że materia regulowana w we wskazanej uchwale związana jest z życiowymi sprawami nauczycieli i może być przedmiotem odrębnego aktu prawa miejscowego. W myśl art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ B. Popowska