IV SA/Po 335/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy W. na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Pismem z dnia 24 marca 2016 r. Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (zwanej dalej również jako "zaskarżona uchwała"). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W ocenie Wojewody Rada nie dopełniła obowiązków, wynikających z przepisów art, 10 ust. 1 pkt 5 – 7 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; zwanej dalej jako "u.p.z.p."). Na mocy tych przepisów ustawy w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: - warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, zagrożenia - bezpieczeństwa ludności i jej mienia, - potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Powyższe uchybienia w ocenie Wojewody skutkują naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 5 - 7 u.p.z.p., a w konsekwencji - w odniesieniu do braku uwzględnienia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę - również do naruszenia przepisów art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności: - uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy; Wojewoda zaznaczył, że obowiązek uwzględniania w studium uwarunkowań wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p w cytowanym wyżej zakresie, a nadto obowiązek wyznaczania kierunków określonych w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w ścisłym związku z bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę - powstał w związku z wejściem w życie w dniu 18 listopada 2015 r. ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777), zmieniającej w art. 41 u.p.z.p. w omawianym wyżej zakresie. Nieuregulowanie przez ustawodawcę w ww. ustawie o rewitalizacji kwestii przepisów przejściowych, pozwalających na stosowanie dotychczasowych przepisów do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie zmian ustawowych, oznacza zastosowanie zasady działania nowego prawa wprost. W związku z faktem, że przedmiotowa zmiana studium została uchwalona przez Radę Gminy w dniu [...] listopada 2015 r. - zastosowanie dla niej znajdują zatem znowelizowane przepisy art. 10 u.p.z.p., które weszły w życie w dniu 18 listopada 2015 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że podziela stanowisko Wojewody i wniosła o umorzenie postępowania, wyjaśniając jednocześnie, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 – zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312-317 a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny, czy zaskarżone studium jest obarczone wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przed przejściem do odniesienia się do argumentacji Wojewody wyjaśnienia wymaga, że wbrew stanowisku Rady Gminy zawartym w odpowiedzi na skargę, brak jest przesłanek do umorzenia postępowania w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44) zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Tak więc, nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Istotne bowiem jest to, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że art. 10 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały zawiera obligatoryjne elementy jakie zawierać musi studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia (pkt 5); zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia (pkt 6); potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności (pkt 7): analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (lit. a), prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego (lit. b), możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy (lit. c), bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (lit. d). Ponadto z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały wynika, że w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy; Wskazane powyżej przepisy art. 10 ust. 1 pkt 5, 6, i 7 lit. a-d oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 weszły w życie w dniu 17 listopada 2015 r. na mocy art. 41 pkt 3 lit. a i b ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U.z 2015 r. poz. 1777). Przepisy przejściowe ustawy o rewitalizacji nie zawierają norm intertemporalnych w zakresie stasowania jej art. 41 pkt 3 lit. a i b do spraw w toku. Z tego powodu w ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Wojewody, iż zastosowanie powinna w takiej sytuacji znaleźć zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Sąd miał na uwadze, że zasada bezpośredniego działania prawa nowego nie może być stosowana automatycznie, jednak w niniejszej sprawie brak było takich racji, które przemawiałyby za stosowaniem omawianego przepisu ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Tym samym Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązana była uwzględnić brzmienie przepisu art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nadane art. 41 pkt 3 lit. a i b ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji Analiza treści zaskarżonego studium nie pozostawia wątpliwości, że nie zawiera ono elementów wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Powyższego nie kwestionuje zresztą Rada Gminy, która po złożeniu przez Wojewodę skargi na przedmiotowe studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy, podzieliła argumentację Wojewody i uchyliła zaskarżoną uchwałę. Brak obligatoryjnych elementów jakie powinno zawierać studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.zp. i skutkować musi wydaniem rozstrzygnięcia o nieważności zaskarżonej uchwały. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania w pkt 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).