IV SA/Po 34/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2017 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. W. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu zażalenia spółki S. W., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2018 r. (znak: [...]) o odmowie sprostowania zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie SKO, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] kwietnia 2018 r. spółka S. W. (dalej też jako "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez ad K., złożyła wniosek o sprostowanie zaświadczenia stwierdzającego ostateczność / prawomocność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lutego 2013 r. (znak: [...]) wydanej przez Prezydenta Miasta P. (zwanej też dalej "Decyzją UŚ"), poprzez uwzględnienie okresu postępowania odwoławczego przed SKO. Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji"), przywołanym wyżej postanowieniem z [...] maja 2018 r. (omyłkowo oznaczonym datą roczną: "2017"), odmówił sprostowania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Zastosowanie pyłu węgla brunatnego w instalacji wytwórni mas bitumicznych" w P. przy ul. [...]. Zażalenie na opisane postanowienie złożyła Spółka, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, który w uzasadnieniu zarzucił błędną interpretację art. 130 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wniesione przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. (zwane też dalej "Stowarzyszeniem") odwołanie od Decyzji UŚ nie doprowadziło do wstrzymania wykonania tej decyzji. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezydenta [...] i orzeczenie obowiązku sprostowania zaświadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Utrzymując w mocy wyżej opisane postanowienie Prezydenta [...] – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] października 2018 r. – SKO wyjaśniło, że w świetle art. 217 i art. 219 k.p.a. postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: - przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; - przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia; - przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. W związku z powyższym, jak stwierdziło SKO, postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r. o odmowie sprostowania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność Decyzji UŚ należy potraktować jako odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści – z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie – wydaną na podstawie art. 219 k.p.a. Dalej SKO wyjaśniło, że po złożeniu w dniu [...] kwietnia 2018 r. przez Spółkę wniosku o sprostowanie zaświadczenia, Prezydent Miasta przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia dnia, w którym Decyzja UŚ stała się ostateczna, i ustalił, że nastąpiło to dnia [...] kwietnia 2013 r. Natomiast zdaniem Skarżącej decyzja powinna stać się ostateczna z dniem [...] stycznia 2015 r., gdyż od Decyzji UŚ odwołanie do SKO wniosło Stowarzyszenie. SKO umorzyło to postępowanie odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2014 r., która, zdaniem Skarżącej, stała się ostateczna [...] stycznia 2015 r. Zdaniem SKO organ I instancji słusznie ustalił datę [...] kwietnia 2013 r., w którym Decyzja UŚ stała się ostateczna. Zgodnie z art. 130 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, natomiast wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Jednak przepisy te odnoszą się do sytuacji, w której odwołanie złożyła strona postępowania. Stowarzyszenie nie było stroną postępowania. SKO postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]) odmówiło dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie określenia uwarunkowań środowiskowych dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]) umorzyło postępowanie odwoławcze. W konkluzji SKO stwierdziło, że związku z tym, iż Stowarzyszeniu nie przysługiwało prawo do odwołania, należy uznać, że Prezydent Miasta prawidłowo ustalił dzień, w którym Decyzja UŚ stała się ostateczna, a w konsekwencji słusznie odmówił Spółce wydania zaświadczenia ("sprostowania wcześniejszego zaświadczenia"). Na opisane postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka SKANSKA S.A., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika. Zarzucając "naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 130 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na przyjęciu, iż; [brak fragmentu tekstu – uw. Sądu]", pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, w tym koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że Decyzja UŚ nie mogła uprawomocnić się w dniu [...] kwietnia 2013 r., gdyż w toku każdej sprawy organ powinien zbadać, czy dany podmiot ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji. Trudno w takiej sytuacji przyjąć, iż dla Skarżącej upływ czasu trwania postępowania odwoławczego przed SKO był bez znaczenia. Orzekanie decyzją, nawet jeśli chodzi o umorzenie postępowania z powodu stwierdzenia, że wnoszący nie jest stroną, może nastąpić jedynie w przypadku terminowo złożonego odwołania, a co za tym idzie skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. Stowarzyszenie wniosło odwołanie w terminie, dlatego doszło do prawidłowej inicjacji postępowania odwoławczego, które z kolei powinno wywołać skutek z art. 130 § 2 k.p.a. nawet w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy braku interesu prawnego po stronie Stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należą bez wątpienia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, zgodnie z art. 219 in fine k.p.a.). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. 2. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2018 r., którym Prezydent Miasta P. orzekł "odmówić sprostowania zaświadczenia". 1. W ocenie SKO to postanowienie Prezydenta [...] było w istocie postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, w rozumieniu art. 219 k.p.a. Zdaniem Sądu takie stanowisko należy uznać za trafne. Ponieważ jednak ww. postanowienie organu I instancji zapadło na skutek wniosku Skarżącej "o sprostowanie zaświadczenia", należy dodatkowo wyjaśnić, co następuje. 2. Tryb sprostowania został przewidziany przez ustawodawcę w art. 113 § 1 k.p.a., który stanowi, że: "Organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach." Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że przewidziana w nim możliwość formalnego prostowania określonych omyłek dotyczy decyzji administracyjnych. Na mocy wyraźnego odesłania z art. 126 k.p.a., odnosi się ona odpowiednio także do postanowień administracyjnych. 3. Tryb ten nie znajduje natomiast zastosowania do zaświadczeń wydawanych zgodnie z przepisami działu VII k.p.a. (art. 217–art. 220). Po pierwsze, brak ku temu dostatecznych podstaw normatywnych, a po drugie, byłoby to zupełnie niecelowe. W odróżnieniu bowiem od decyzji administracyjnej – która jest aktem stosowania prawa i której w związku z tym przysługuje przymiot "ważności" – zaświadczenie jest aktem wiedzy, potwierdzającym określone fakty lub sytuację prawną, i z tego powodu charakteryzowanym cechą "prawdziwości" (czyli ocenianym według kryterium "prawda-fałsz"). W konsekwencji nie można z zaświadczeniem łączyć takich cech, jak: trwałość rozstrzygnięcia, stan rzeczy osądzonej (res iudicata) lub ostateczność. Zaświadczenie nie może być również przedmiotem uchylenia czy zmiany (zob. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, uw. 1 do art. 217). Zaświadczenie, które okazało się błędne (nieprawdziwe) lub stało się nieaktualne, powinno, i może, zostać zastąpione przez zaświadczenie nowe (prawidłowe / aktualne). Nie ma bowiem żadnego limitu, jeśli idzie o liczbę zaświadczeń dotyczących tego samego stanu faktycznego czy prawnego, a więc wydanych w tej samej sprawie (zob. Z.R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 40). 4. Wobec tego należy uznać, że jeżeli osoba występuje z wnioskiem o "sprostowanie" zaświadczenia, to organ powinien potraktować go jako wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej (odpowiednio "sprostowanej") treści (zob. wyrok WSA z 20.06.2018 r., IV SA/Po 380/18; por. też wyrok WSA z 25.05.2011 r., III SA/Łd 109/11 – dostępne w CBOSA). W rezultacie organ powinien wydać albo nowe zaświadczenie, zgodne ze stanem faktycznym i już bez błędu, albo postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści (jeżeli stan faktyczny, dane posiadane przez organ po ich zweryfikowaniu w postępowaniu wyjaśniającym nie pozwalają na wydanie określonego zaświadczenia). 5. Z tych wszystkich względów SKO zasadnie uznało, że postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r. w istocie stanowiło odmowę wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści. 3. Przechodząc do merytorycznej oceny orzeczonej odmowy, należy na wstępie zauważyć, że w swym wniosku datowanym na [...] kwietnia 2018 r. Skarżąca w istocie dochodziła wydania przez organ I instancji zaświadczenia o żądanej treści w zakresie daty uostatecznienia się / uprawomocnienia się decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach ("Decyzji UŚ"), poprzez uwzględnienie także okresu postępowania odwoławczego od tej decyzji. W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że takie postępowanie toczyło się – w związku z odwołaniem od Decyzji UŚ wniesionym przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. – ale następnie zostało umorzone przez SKO, decyzją z [...] sierpnia 2014 r., z uwagi na orzeczoną w tym samym dniu, przez ten sam organ, odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu, w którym zapadła Decyzja UŚ. Zdaniem SKO – z którym nie zgadza się Skarżąca – z uwagi na to, że owo postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez Stowarzyszenie, któremu, jak się ostatecznie okazało, nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania, czasu trwania umorzonego postępowania odwoławczego nie uwzględnia się przy ustalaniu daty uostatecznienia się Decyzji UŚ. W ocenie Sądu stanowisko organu jest błędne, a to z następujących względów. 1. Kluczowe znaczenie dla ustalenia daty, kiedy decyzja organu I instancji stała się ostateczna, ma fakt, że postępowanie odwoławcze dotyczącej tej decyzji w ogóle się toczyło, a nie to, z jakiego powodu zostało ono następnie umorzone. 2. Zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z definicji tej wynika, że ostateczną jest w szczególności każda decyzja wydana przez organ w drugiej instancji. Z kolei decyzjami prawomocnymi są decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu (art. 16 § 3 k.p.a.). 3. W świetle cytowanego art. 16 § 1 k.p.a., jeżeli toczy się postępowanie odwoławcze – i tak długo, jak ono się toczy – nie może być mowy o uzyskaniu przez decyzję pierwszoinstancyjną cechy ostateczności (a w konsekwencji: i prawomocności). Cechę ostateczności nabyć mogą bowiem jedynie akty, w stosunku do których wyczerpane zostały możliwości podważenia ich w trybie zwyczajnych środków prawnych, tj. takie, które nie mogą zostać już uchylone lub zmienione na drodze postępowania instancyjnego (por. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, ss. 98–99). Póki zaś toczy się postępowanie odwoławcze, taka możliwość uchylenia lub zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej, przynajmniej potencjalnie, istnieje. Dopiero wydanie przez organ odwoławczy jednej z decyzji określonych w art. 138 k.p.a., w tym także decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), zamyka tę możliwość. Należy podkreślić, że wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne odwoławcze kończy to postępowanie (por. J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. II, Kraków 2001, s. 172), czyli "zamyka je" ze skutkiem ex nunc, natomiast nie skutkuje wstecznym (ex tunc) zniesieniem tego postępowania. Tym samym nie pozwala na przyjęcie fikcji prawnej, że postępowanie odwoławcze nigdy się nie toczyło. 4. W doktrynie trafnie zauważa się, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego oddziałuje materialnie i procesowo na sprawę administracyjną i zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną, gdyż ta ostatnia właśnie za pośrednictwem umorzenia postępowania toczącego się w drugiej instancji nabywa walor trwałości jako akt formalno-procesowy oraz norma pochodna (tak M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 396). Zatem dopiero wraz z wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego – która zamyka proces powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w drugiej instancji (bez względu na to, z jakiego powodu i na jakim etapie tego postępowania decyzja ta jest wydawana) – dochodzi do uzyskania przez decyzję wydaną w pierwszej instancji cechy ostateczności. 4. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Skarżąca zasadnie podnosiła, iż dla prawidłowego ustalenia daty uostatecznienia się / uprawomocnienia się Decyzji UŚ należy także uwzględnić okres postępowania odwoławczego. Precyzując to ogólne stwierdzenie, trzeba zauważyć, co następuje. 1. Z rozważań zawartych w pkt 3 nin. uzasadnienia jasno wynika, że ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej jest ściśle sprzężona z ostatecznością decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Dopiero bowiem z chwilą umorzenia postępowania odwoławczego decyzją ostateczną – a taką jest każda decyzja organu drugiej instancji już od chwili jej wydania – uostatecznia się też decyzja organu pierwszej instancji. Zatem w kontrolowanej sprawie Decyzja UŚ stała się ostateczna z chwilą wydania przez SKO decyzji z [...] sierpnia 2014 r. umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania Stowarzyszenia. W związku z tym należy zauważyć, że wbrew sugestiom Skarżącej, data [...] stycznia 2015 r. [...].01.15"), którą opatrzona została klauzula ostateczności naniesiona na egzemplarz ww. decyzji SKO, którego kopia znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 1 akt I inst.), raczej nie jest datą uostatecznienia się tej decyzji (chyba że dopiero wówczas doszło do jej podpisania wraz z uzasadnieniem przez wszystkich członków składu orzekającego SKO, co stanowi o "wydaniu" decyzji – por. wyrok NSA z 11.07.2007 r., I OSK 1292/06, CBOSA), lecz datą opatrzenia jej ww. egzemplarza wspomnianą klauzulą ostateczności. 2. Podobnie, ścisłe sprzężenie zachodzi pomiędzy datą uprawomocnienia się Decyzji UŚ i ww. decyzji SKO umarzającej postępowanie odwoławcze. Dopóki bowiem istnieje możliwość zaskarżenia tej ostatniej decyzji do sądu administracyjnego, istnieje także potencjalna możliwość weryfikowania, a nawet uchylenia przez ten sąd również Decyzji UŚ, na mocy art. 135 p.p.s.a. W konsekwencji należy uznać, że Decyzja UŚ stała się prawomocna z chwilą uprawomocnienia się ww. decyzji SKO (tj. np. z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę ostatnią decyzję). 3. Stanowisko organów co do daty uostatecznienia się Decyzji UŚ byłoby prawidłowe wówczas, gdyby SKO w reakcji na odwołanie Stowarzyszenia wydało, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie o niedopuszczalności odwołania. W takim przypadku nie doszłoby bowiem do wszczęcia postępowania odwoławczego. Sąd podkreśla, że w niniejszym postępowaniu nie jest władny badać ani oceniać, czy właśnie w taki sposób nie powinno zostać "skwitowane" odwołanie Stowarzyszenia (por. wyrok NSA z 11.01.2018 r., II OSK 770/16, CBOSA). 5. Wadliwe stanowisko organów obu instancji w kwestii dat, w jakich doszło do uostatecznienia się oraz uprawomocnienia się Decyzji UŚ, wynikające z błędnej wykładni art. 16 § 1 i 3 k.p.a., przełożyło się wprost na wadliwość rozstrzygnięć tych organów odmawiających wydania Skarżącej zaświadczenia żądanej treści. 6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jej pełnomocnika ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: [...] zł. 7. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji wyda zaświadczenie o treści uwzględniającej przedstawioną ocenę prawną Sądu co do sposobu ustalenia terminów, w których doszło do uostatecznienia się oraz do uprawomocnienia się Decyzji UŚ.