IV SA/Po 341/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...]. Decyzją z [...] lipca 2013 r., [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) Burmistrz Gminy i Miasta W. (dalej Burmistrz albo organ I instancji) działając na podstawie art. 2 pkt 1, art. 3, art. 5 ust. 2-9, art. 17, art. 20 ust 3, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 2013 r., poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. 2012 r., poz. 959) oraz art. 104 i art. 107 §4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił A. Z. (dalej wnioskodawczyni, odwołująca albo skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem N. Z. W uzasadnieniu organ I instancji dokonując wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa oraz powołując się na uchwałę NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, wyjaśnił, że praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby jemu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Z zaświadczenia numer [...] z dnia [...] maja 2013 roku wydanego przez KRUS wynika że wnioskodawczyni podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 17 kwietnia 2010 roku do dnia dzisiejszego, jako współmałżonek osoby posiadającej gospodarstwo rolne. Odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikała z tego, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 uśr, dotyczącej nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż pracuje Ona w gospodarstwie rolnym męża i podlega z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu w KRUS z mocy ustawy. W odwołaniu z [...] lipca 2013 r. wnioskodawczyni kwestionując odmowę przyznania Jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o ponowne rozpatrzenie wniesionego podania. Decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...]lipca 2013 r. Jak ustaliło Kolegium, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wnioskodawczyni jest matką dziecka legitymującego się wymaganym przez ustawodawcę orzeczeniem, którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 oraz fakt, że wnioskodawczyni podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W niniejszej sprawie nie została bowiem spełniona konieczna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesłanka - niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] lutego 2014 r. wnioskodawczyni (dalej zwana skarżącą) zarzuciła Kolegium błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że jest rolnikiem oraz naruszenie art. 17 ust. 1 uśr przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w związku z tym, że jest żoną rolnika, a co za tym idzie, podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie spełnia przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji publicznej oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że nigdy nie była i nie jest rolnikiem. Zgodnie z art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990 r. (Dz.U. 1991 r., nr 7, poz. 24 ze zm.) przepisy ustawy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Skarżąca nie pracuje w gospodarstwie rolnym męża, gdyż sprawuje opiekę nad córką, aczkolwiek pracuje w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z jego gospodarstwem rolnym, więc podlega ubezpieczeniu społecznemu jak rolnik. Właścicielem gospodarstwa rolnego jest mąż skarżącej i to on prowadzi gospodarstwo rolne. Skarżąca odkąd musi zajmować się chorą córką nie pracuje zarobkowo, ani w gospodarstwie rolnym męża. Z tych powodów w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania stan faktyczny, który był u podstaw wydania przez NSA dnia 11 grudnia 2012 r. uchwały o sygn. akt I OPS 5/12 (k. 4-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] marca 2014 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie (k. 10-11 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem była decyzja z [...] grudnia 2013 r. w której utrzymano w mocy decyzję z [...] lipca 2013 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Rozpoznając sprawę organy obu instancji przyjęły, opierając się na zaświadczeniu KRUS, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie jako rolnik (małżonka) i dlatego nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji uznały, że skarżąca jest osobą prowadzącą gospodarstwo rolne. Stanowisko to, zdaniem Sądu, uznać należy co najmniej za przedwczesne. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy uśr, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 uśr, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy obejmuje wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego, orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. uznające córkę skarżącej za osobę niepełnosprawną, zaświadczenie Burmistrza G. z którego wynika, że mąż skarżącej ma gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha fizycznych, tj. [...] ha przeliczeniowych o rocznym dochodzie za 2011 r. [...] zł, oświadczenie skarżącej, że sprawuje osobistą opiekę nad córką oraz, że składki odprowadzane są do KRUS, zaświadczenia z KRUS o podleganiu przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik (małżonka). Na podstawie powyższego materiału dowodowego organy administracji publicznej uznały, że skarżąca ma status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Organy administracji publicznej powołały się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, baza orzeczeń NSA, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 uśr. Rozpatrujące sprawę organy uznały, że skarżąca, jako osoba będąca rolnikiem, nie mogła otrzymać prawa do tego świadczenia. Z taką argumentacją nie można się jednak zgodzić. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje powołanej uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12. Trafnie bowiem zauważył w cytowanej uchwale NSA, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 uśr wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji, rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. W odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie nie pozwala jednak na jednoznaczne stwierdzenie, że powołana uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, dotyczyła podobnej sytuacji faktycznej i prawnej do tej, w jakiej znalazła się skarżąca. Wskazana uchwała zapadła bowiem w odniesieniu do osoby, która legitymowała się statusem rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, podczas gdy w niniejszej sprawie takie zakwalifikowanie skarżącej uznać należy co najmniej za przedwczesne. W sprawie, w której doszło do podjęcia uchwały o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką ubiegała się córka, która do fizycznego wykonywania prac w posiadanym gospodarstwie rolnym zatrudniła pracownika. Realizowała zatem czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co – jak trafnie wskazano w uchwale z 11 grudnia 2012 r. – wyraża się co najmniej w tym, że do prowadzącego gospodarstwo zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa, a działalność ta nie musi mieć charakteru pracy fizycznej i może polegać np. na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Stan faktyczny, który legł u podstaw podjęcia uchwały, a który dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką, odpowiadał nadto sytuacji, dla której w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że stanowisko zarówno SKO, jak i organu I instancji jakoby znajdowała w niej wprost zastosowanie uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie poparte wyczerpującą analizą zebranego dotąd w sprawie materiału dowodowego. Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że uśr nie wyjaśnia znaczenia pojęcia "rolnik". Jak wskazano w cytowanej uchwale, pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jak wynika ponadto z art. 3 pkt 6 uśr, pojęcie "gospodarstwo rolne" powinno być rozumiane zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz. 969 ze zm.), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Mając na uwadze powyżej przedstawione stanowisko w niniejszej sprawie niezbędne było rozstrzygnięcie, czy skarżąca faktycznie jest rolnikiem posiadającym i prowadzącym gospodarstwo rolne oraz ubezpieczonym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS), który w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z tej przyczyny nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z akt administracyjnych nie wynika z jakiego tytułu skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu w KRUS. Co prawda skarżąca nie kwestionuje faktu opłacania składek KRUS, to jednak organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. W toku postępowania administracyjnego orzekające organy nie prowadziły postępowania dowodowego na okoliczność, z jakiego tytułu skarżąca objęta jest ubezpieczeniem w KRUS. Należy zaznaczyć, że ubezpieczeniu społecznemu w świetle art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podlega w szczególności (1) rolnik oraz (2) jego domownik, przy czym ustawodawca definiuje oba te pojęcia. Znaczenie słowa "rolnik" było już wcześniej przedmiotem rozważań Sądu. W tym miejscu należy zatem jedynie powtórzyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest niewystarczający do objęcia skarżącej omawianą definicją. Ustawodawca nakazuje natomiast by za domownika uważać osobę bliską rolnikowi, która (1) ukończyła 16 lat, (2) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie gospodarstwa rolnego albo bliskim sąsiedztwie oraz (3) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżąca stale pracuje w gospodarstwie rolnym swojego męża, co z kolei wyklucza możliwość zakwalifikowania Jej jako domownika. Organy administracji publicznej wadliwie zatem ustaliły status skarżącej z perspektywy przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Niemniej, w myśl art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jej przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Ustawodawca odróżnia zatem wyraźnie pracę w gospodarstwie rolnym i pracę w gospodarstwie domowym. Podleganie ubezpieczeniu społecznemu może mieć zatem swoje źródło w wykonywaniu pracy w każdym z tych gospodarstw, lecz tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika, wyłączając tym samym możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W złożonej do tutejszego Sądu skardze skarżąca wyraźnie wskazała, że nigdy nie była i nie jest rolnikiem, a ubezpieczeniu społecznemu w KRUS podlega jedynie z tego tytułu, że jest małżonkiem rolnika. Skarżąca podkreśliła również, że nie pracuje w gospodarstwie rolnym, tylko domowym, sprawując opiekę nad niepełnosprawną córką. Akta sprawy nie zawierają ustaleń w tym zakresie, choć wyjaśnienie, czy skarżąca zajmuje się gospodarstwem rolnym ma podstawowe znaczenie dla ustalenia jej statusu. W przypadku zajmowania się wyłącznie gospodarstwem domowym skarżącej nie można przypisać statusu rolnika. Okoliczność podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przesądza bowiem o konieczności negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności z zaświadczenia KRUS z [...] maja 2013 r., [...], nie wynika jednoznacznie czy skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik czy jako małżonek rolnika. Ustalenie statusu skarżącej pozwoli na ocenę, czy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, co warunkuje możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 kpa, w myśl którego organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe uchybienia, zdaniem Sądu, miały istotny wpływ na wynik postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., ppsa) orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe wskazania i oceny prawne. Przede wszystkim w niezbędnym zakresie uzupełni, a następnie raz jeszcze przeanalizuje cały zgromadzony w sprawie materiał procesowy, pod kątem tego, czy skarżącej rzeczywiście można przypisać status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne – co wyłączałoby przyznanie mu przedmiotowego świadczenia – czy też nie. Na marginesie Sąd pragnie zaznaczyć, że w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), w której art. 3 uregulowano zasady ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób będących rolnikami i sprawujących opiekę nad osobami bliskimi niepełnosprawnymi. W przepisie tym wskazano, że warunkiem przyznania rolnikowi świadczenia jest zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w przypadku domownika lub małżonka rolnika - zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. MZ