IV SA/Po 344/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu dnia 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu S.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego S.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") uchyliło decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. Spółka A zwróciła się do Wójta Gminy D. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. - S. od słupa nr [...] do słupa nr [...], od słupa nr [...] do słupa nr [...] na terenie dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb K., gmina D., dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb T. , gmina D., dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb K., Gmina S.. W dniu 30 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2017 r. poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") Wójt Gminy wydał obwieszenie, w którym zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wójt Gminy zawiadomił strony postępowania o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W dniu [...] września 2017 r. Wójt Gminy zwrócił się do właściwych organów celem dokonania uzgodnienia projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Wójt Gminy zawiadomił strony postępowania o wydanych w toku postępowania postanowieniach uzgadniających projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie Wójt Gminy pouczył strony o przysługującym im prawie do wypowiedzenia się co do akt sprawy w terminie 3 dni od otrzymania zawiadomienia. Pismem z dnia [...] października 2017 r. S. S. (zwany dalej również "Skarżącym") oświadczył, że nie wyraża zgody na jakiekolwiek prace na należących do niego działkach, kwalifikowanie komercyjnej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Wniósł także o skontrolowanie stanu realizacji przedmiotowej inwestycji. Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Skarżący ponownie oświadczył, że nie wyraża zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wójt Gminy D. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. - S. od słupa nr [...] do słupa nr [...], od słupa nr [...] do słupa nr [...] na terenie dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb K., gmina D., dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb T. , gmina D., dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 189, 190, [...], [...], [...], [...], obręb K., Gmina S.. Odwołanie od decyzji Wójt Gminy wniósł S. S.. Podniósł, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrał dopiero w dniu [...] października 2017 r. Wykorzystując przysługujące mu prawo, zajął stanowisko w sprawie i przesłał je do organu I instancji w dniu [...] listopada 2017 r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] października 2017 r., a więc przed upływem przewidzianego prawem terminu do zajęcia stanowiska w sprawie. Oznacza to zdaniem Skarżącego, że naruszony został art. 10 § 1 k.p.a. W dniu [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję. Uchylając decyzję Wójta Gminy Kolegium stwierdziło, iż organ ten dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Kolegium ustaliło, że organ I instancji poinformował zainteresowane strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego, niektórym stronom postępowania doręczono jednak korespondencję w sprawie do miejsca zamieszkania. Wśród tych osób znajduje się także Skarżący. W ocenie Kolegium fakt wysłania Skarżącemu zawiadomienia z dnia [...] września 2017 r. informującego o przekazaniu do uzgodnienia projektu decyzji nie pozwala przyjąć, że umożliwiono Skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Kolegium zauważyło, że przed wydaniem decyzji, organ I instancji zamiast zawiadomić strony postępowania o jego zakończeniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., przekazał Skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania sporządzone w sierpniu 2017 r. W tym zawiadomieniu co prawda także wskazano na istnienie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. jednak nie można przyjąć, iż prawidłowo dokonano zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Nie dość tego, organ wskazał w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017r. (zawiadomienie) na możliwość zapoznania się stron z materiałem dowodowym, nie wskazał jednak nawet terminu, do jakiego czynności tej można dokonać. Z przedłożonych akt sprawy wynika, iż zawiadomienie to skutecznie doręczono Skarżącemu w dniu [...] października 2017r., zaskarżoną decyzję wydano już jednak w dniu [...] października 2017r. Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest jednak zawiadomienia z art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, skierowanego bezpośrednio do osób zawiadamianych, a nie w drodze obwieszczenia. Zdaniem Kolegium Skarżący pozbawiony został możliwości zapoznania się z aktami sprawy po zakończeniu postępowania. Dalej Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania odwoławczego wezwało Skarżącego do uzupełnienia odwołania wskazując równocześnie na możliwość zapoznania się z aktami sprawy na tym etapie postępowania. Z możliwości tej Skarżący nie skorzystał. Niemniej jednak z możliwości tej nie mogli skorzystać pozostali uczestnicy postępowania informowani o czynnościach indywidualnie i z tego względu należało uchylić decyzję organu I instancji. Dodatkowo Kolegium zaznaczyło, że treść projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przekazana do uzgodnienia różniła się od treści decyzji wydanej w dniu [...] października 2017r. i to w zakresie działek objętych wnioskiem, jak i w zakresie dotyczącym uzasadnienia decyzji. Ponadto w przedłożonych aktach sprawy brak jest rozdzielnika do decyzji. W sprzeciwie od decyzji złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że nie podziela stanowiska Kolegium w zakresie niewskazania przez niego naruszenia przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 k.p.a. w brzemieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wskazać trzeba, że okolicznością uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w ocenie Kolegium naruszenie w toku postępowania przed organem I instancji art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, o czym stanowi art. 10 § 2 k.p.a. Przewidziany w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje wszystkie fazy postępowania i stanowi wypełnienie gwarancji procesowych strony danego postępowania. Obowiązek ten ma umożliwić stronie postępowania realizację określonych przepisami prawa uprawnień procesowych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy, a więc czynności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nie można pominąć jednak, iż naruszenie tego obowiązku winno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, że uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej - co miało istotny wpływ - na rozstrzygnięcie sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07, wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1317/08, wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2013 r. , sygn. akt IV SA/Po 1109/12 oraz z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 328/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Z taką sytuacją w ocenie Sądu nie mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie Kolegium trafnie dostrzegło pewne uchybienia w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, jednak błędnie uznało, że uchybienia stanowiły tego typu naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji organu I instancji. Jak trafnie spostrzegło Kolegium zawiadomienie o wszczęciu postępowania (z dnia [...] sierpnia 2017 r.) zostało skutecznie doręczone Skarżącemu już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Niewątpliwie stanowi to naruszenie omawianej gwarancji procesowej wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Oceniając jednak wpływ owego uchybienia na wynik sprawy nie można pominąć okoliczności, iż w dniu [...] września 2017 r. zawiadomiono zarówno Skarżącego, jak i pozostałe strony postępowania, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z możliwości tej skorzystał Skarżący, który w piśmie z dnia [...] października 2017 r. przedstawił swoje stanowisko oraz zgłosił żądania. W ocenie Sądu nieprawidłowe zawiadomienie Skarżącego o wszczęciu postępowania, w sytuacji gdy na dalszym etapie postępowania zapewniono mu możliwość wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, nie stanowi tego typu naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby wydawanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętać trzeba, że Skarżący powołując się na zaniedbania organu w zakresie zapewnienia możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania powinien wykazać jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonał i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Tymczasem Skarżący nie wskazał żadnych dowodów ani okoliczności, które miałyby wpływ na wynik sprawy, nie skorzystał również z inicjatywy dowodowej na etapie postępowania odwoławczego. Skoro więc ani w skardze, ani wcześniej w odwołaniu oraz w postępowaniu przed organem I instancji nie zgłoszono żadnych wniosków dowodowych, mogących podważać dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, to w konsekwencji formalne naruszenie przez organ I instancji treści art. 10 § 1 k.p.a. nie pozwalało Kolegium na wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Kolegium poddało jakiejkolwiek analizie dlaczego stwierdzone uchybienie stanowić miało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Zwrócić należy uwagę, iż w toku postępowania odwoławczego Kolegium pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. zwróciło się do Skarżącego o uzupełnienie odwołania m.in. o zarzuty odnosząc się do decyzji organu I instancji. W odpowiedzi Skarżący ograniczył się do ogólnego stwierdzenia o naruszeniu przez organ I instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Co umknęło jednak uwadze Kolegium, Skarżący nie wykazał w jaki sposób niezawiadomienie go o wszczęciu postepowania ograniczyło mu możliwość składania wniosków w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. W konsekwencji Sąd uznał, ze dostrzeżone przez Kolegium uchybienie gwarancjom wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło stanowić wystarczającej przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Przesłanki takiej nie stanowił również wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakt, iż przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji różnił się od decyzji z dnia [...] października 2017 r. Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie wskazało w jakim zakresie projekt decyzji przedłożony do uzgodnienia różnił się od decyzji wydanej przez organ I instancji oraz nie wyjaśniło dlaczego okoliczność ta miałaby uniemożliwiać rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W tym miejscu przypomnieć należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego, organ II instancji rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, (w:), B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85). Kolegium dostrzegając rozbieżności w treści projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przedłożonego do uzgodnienia oraz decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu [...] października 2017 r. nie tylko nie skonkretyzowało dostrzeżonych przez siebie rozbieżności, ale również nie wyjaśniło dlaczego uchybienie to nie mogło zostać naprawione w toku postepowania przed organem odwoławczym. Z powyżej wskazanych powodów Sąd doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia sprzeciwu od decyzji i uchyleniu decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. Ponownie prowadząc postępowanie Kolegium, uwzględniając stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku, raz jeszcze przeanalizuje wpływ dostrzeżonych uchybień na możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W zakresie dostrzeżonych przez Kolegium uchybień w postępowaniu przed organem I instancji, Kolegium mając na uwadze treść art. 15 k.p.a. rozważy możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od sprzeciwu.