IV SA/Po 348/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 08 października 2008 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję B.K. z dnia [...] nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus Decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...], na podstawie art. 2 pkt 5a, art. 7 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.- dalej uzal.), art. 3 pkt 16, pkt 17a, art. 5 ust. 1, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. , nr 139, poz. 992 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 104, art. 130 § 4 kpa odmówiono [...] zaliczki alimentacyjnej wnioskowanej na: [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 7 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej mówi, że zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 24 roku życia. Z kolei art. 7 ust. 2 stanowi, że zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583, 00 zł. Art. 2 pkt 5 lit. a tejże ustawy definiuje pojęcie osoby uprawnionej-oznacza to osobę uprawnioną do świadczenia na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do podanych przepisów, w art. 17 a - osobę samotnie wychowującą dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z kolei art. 3 pkt 16 zawiera definicję rodziny- odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka, oraz pozostające na utrzymaniu dzieci do 25 roku życia. Analizując sytuację rodzinną wnioskodawcy, oraz będące w posiadaniu organu właściwego dokumenty stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca samotne wychowywanie dziecka. Pan [...] tworzy 8-osobową rodzinę z konkubiną, wychowując z nią sześcioro dzieci-troje z poprzedniego związku oraz troje wspólnych z obecnego związku. [...] odwołał się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Przyznał, że zamieszkuje z konkubiną z którą wychowuje trójkę wspólnych dzieci oraz trójkę z poprzedniego związku. Konkubina nie ingeruje w wychowanie trójki nie swoich dzieci. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], na podstawie art.1, 17 ust. 1 i art.18 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.Dz.U.nr 79, poz.856 z 2001r.), art.17 pkt 1, art.127 § 2 i art.138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 7 ust. 1 cyt. ustawy zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do świadczenia alimentacyjnego, która nie ukończyła 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Stosownie do przepisów art. 2 pkt 5 lit.a i b powołanej wyżej ustawy osoba uprawniona, oznacza osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona wychowywana jest przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych bądź osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona. Art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych stanowi, że osoba samotnie wychowująca dziecko oznacza pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z akt sprawy wynika, iż [...] od 1998 r. wspólnie zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe z konkubiną [...], trojgiem ich wspólnych dzieci: [...],[...] i [...] oraz dziećmi: [...],[...] i [...] ze związku małżeńskiego z [...] (wyrokiem Sądu [...] rozwiązano małżeństwo). W tej sytuacji organ I instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń na dzieci:, [...],[...] i [...] z uwagi na brak podstaw prawnych do ich przyznania. [...] wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący kwestionuje prawidłowość interpretacji przez organy przepisu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Dnia 3 kwietnia 2008 roku postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zawieszono (postanowienie w sprawie IV SA/Po 50/08), z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, którego wynik ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy (art. 125 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2005/153/1270 ze zm., dalej - ppsa). W związku z zapadnięciem wyroku w sprawie toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. TK P 18/06), postępowanie podjęto postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.02.153.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.05/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie Sąd brał pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie rozstrzygania, tj. [...] października 2007 roku i [...] grudnia 2007 roku. Zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem przysługującym dziecku względnie osobie uczącej się do 24 roku życia, która ma zasądzone alimenty, a nie jego rodzicom czy opiekunom. Kryterium uzasadniającym przyznanie zaliczki są: - posiadanie uprawnienia do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja za okres trzech miesięcy była bezskuteczna (art. 2 pkt 5 w związku z art. 2 pkt 1 uzal). - wiek – co do zasady do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku osób uczących się w szkole lub w szkole wyższej do 24 roku życia (art. 7 ust 1 uzal) - dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę w rodzinie określony na kwotę 583 zł miesięcznie (art. 7 ust 2 uzal) - sytuacja osobista (art. 2 pkt 5 ppkt a, b, c uzal) Warunkiem przyznania zaliczki alimentacyjnej dziecku lub osobie uprawnionej jest spełnienie wymienionych wyżej kryteriów, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 1-3 uzal. W niniejszej sprawie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było kryterium dotyczące sytuacji osobistej uprawnionych (małoletnich w dacie wydawania decyzji obu instancji): [...],[...] i [...]. W dacie rozstrzygania sprawy przed organami administracji publicznej - [...],[...] i [...] wychowywali się w rodzinie, którą stanowili: [...] (ojciec), [...] (konkubina), dzieci ze związku [...] z [...] (A., P. i D.) oraz dzieci ze związku Skarżącego ze [...] (A. B., W. B. oraz P. B.). Z brzmienia art. 2 pkt. 5 lit. a uzal wynika, że osoba uprawniona do zaliczki alimentacyjnej to taka, która jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W dacie rozstrzygania niniejszej sprawy przez organy administracji publicznej obowiązywał art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 nr 228, poz. 2255 ze zm., dalej – uśr), dodany przez art. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. (Dz.U.05.267.2260) zmieniającej tę ustawę, z dniem 1 stycznia 2006 r. który stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o "osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". Kontrolując rozstrzygnięcia organów administracji publicznej będące przedmiotem sprawy, Sąd stwierdził, że organy uznały, iż [...] nie jest osobą samotnie wychowywującą dzieci [...], bowiem pozostaje w konkubinacie ze [...], mimo że nie jest ona matką tych dzieci i nie jest zobowiązana do ich alimentacji. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że istotnym dla prawidłowości sprawowanej kontroli jest wzięcie pod uwagę, że dnia 23 czerwca 2008 r. pod sygn. P18/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł w pkt 2 wyroku: "Art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka". W punktach 4.4.2. i 4.4.3. uzasadnienia wyroku TK omówiono problemy warunkowania dostępu do zaliczki alimentacyjnej stanem cywilnym osób wychowujących osobę uprawnioną do tego świadczenia oraz pojęcie wspólnego niewychowywania dziecka z ojcem lub matką dziecka. Oceniając przepis z punktu wiedzenia stanu cywilnego rodzica wychowującego dziecko, Trybunał Konstytucyjny uznał, że "z punktu widzenia klauzuli ochrony rodziny, zawartej w art. 18 Konstytucji, skłanianie rodzica do poświęcenia swego życia osobistego w celu zabezpieczenia bytu dziecku, (osobie uprawnionej do świadczenia) jest absolutnie niedopuszczalne. Natomiast odnoście pojęcia niewychowywania wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem (art. 3 pkt 17a uśr), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że takie brzmienie fragmentu przepisu "nie pozostaje w żadnym związku z celami zaliczki alimentacyjnej, ale nawet jeszcze w większym stopniu niż przesłanka stanu cywilnego rodzica prowadzi do naruszenia zasady ochrony rodziny i rodzicielstwa: "karze" odebraniem prawa do zaliczki osobę uprawnioną i zabrania jej rodzicom – pod groźbą utraty dostępu do świadczenia – posiadania i wychowywania innych dzieci z nowym lub dotychczasowym partnerem." Przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego składa się z trzech punktów. Niniejszej sprawy dotyczy pkt 2 sentencji (dotyczący art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych). Ujęty jest on w sposób zakresowy poprzez stwierdzenie, że w katalogu osób uprawnionych do zaliczki, ukształtowanym przez zaskarżone przepisy, brakuje dwóch kategorii osób, które powinny być uprawnione do tego świadczenia ze względu na normy i zasady wyrażone we wskazanych przez sądy pytające wzorcach kontroli. Ta część wyroku, zdaniem Trybunału, powinna zostać zrealizowana nie przez wyeliminowanie wadliwych regulacji czy zastąpienie ich odpowiednikami pozbawionymi wad, lecz w drodze uzupełnienia ich przez ustawodawcę o odpowiedni fragment, niezbędny z punktu widzenia zgodności z Konstytucją." Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ten postulat dotyczy wyłącznie art. 3 pkt 17a (bowiem art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach utracił moc z dniem 31.12. 2006 r.). Podkreślenia wymaga, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym, do alimentów (Dz. U. nr 192, poz. 1378) nie uzależnia prawa do świadczenia od takich kryteriów, jak stan cywilny czy niewychowywanie dziecka wspólnie z jego rodzicem. Zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a, skład orzekający rozstrzygający niniejszą sprawę uznał, że należy dokonać wykładni już nieobowiązującego przepisu przy wykorzystaniu art. 8 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem RP. Jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć w sprawie, organy administracji publicznej odmówiły prawa do zaliczki [...] dlatego, że ich ojciec związał się z kobietą nie będącą ich matką, a także, że ojciec nie rozstał się z konkubiną, z którą – co jest nie bez znaczenia – ma troje dzieci. Zdaniem Sądu taka wykładania przepisu nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 18, 32 i 71 ust 1 Konstytucji RP, gdyż karze [...] za to, że ojciec związał się z kobietą i za to, że dzięki temu uprawnieni mogą żyć w zrekonstruowanej rodzinie. Jest niewątpliwym, że uprawnieni do zaliczki nie mieli żadnego wpływu na tę sytuację, i nie mogą też żądać aby ich ojciec i jego konkubina się rozstali, bowiem taka sytuacja byłaby krzywdząca dla rodziny, a w szczególności dla przyrodniego rodzeństwa. Należy również stwierdzić, że nawet jeżeli [...] włączyła się w wychowywanie [...] – to nie jest ona ich matką i należy stwierdzić, że w sprawie nie zachodzi sytuacja wspólnego wychowywania dziecka z ich matką. Ochrona rodziny, o której mowa w art. 18 Konstytucji RP odnosi się do działań podejmowanych przez władzę publiczne i oznacza również, że w sferze stosowania prawa nie może dochodzić do zagrożenia małżeństwa, rodziny i rodzicielstwa. Skoro więc sytuacja dochodowa rodziny w jakiej wychowywali się małoletni uzasadniała pomoc Państwa, to odmowa przyznania zaliczki ze względu na argumentację zaskarżonych decyzji pozostaje w sprzeczności z art. 71 ust 1 ustawy zasadniczej i stawia uprawnionych w pozycji nie dającej się pogodzić z art. 32 Konstytucji RP. Utrata domniemania konstytucyjności ocenianego przepisu uzasadnia, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, uchylenie zaskarżonych decyzji, gdyż ani stan cywilny rodzica i jego sytuacja osobista (konkubinat) ani też podjęcie kroków zmierzających do zmiany stanu cywilnego (konkubinatu), nie powinny warunkować dostępu do zaliczki alimentacyjnej. Powyższe względy winny mieć na uwadze organy administracji publicznej ponownie rozstrzygające sprawę. Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus AT