IV SA/Po 348/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] Starosta P. na podstawie art. 123 i art. 152 par 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) rozpoznając wniosek J.W. odmówił wstrzymania wykonania decyzji nr [...] Starosty P. z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...]- udzielającej inwestorowi [...]S.A. w W., pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingami, zjazdami, zbiornikiem dla instalacji tryskaczowej, pylonem reklamowym na dz. Nr [...], [...], [...], [...], [...], przy Al.[...] w P.. W uzasadnieniu organ między innymi wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. Starosta P. udzielił inwestorowi [...]S.A. pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingami, zjazdami, zbiornikiem dla instalacji tryskaczowej, pylonem reklamowym na dz. Nr [...], [...], [...], [...], [...], przy Al.[...] w P.. Dnia [...].06.2010r. decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...].11.2010r. J.W. współwłaściciel działki nr [...] wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie i uznanie go jako stronę postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. organ wznowił postępowanie i przeprowadził postępowanie administracyjne, zawiadamiając strony o planowanej inwestycji, uznając J.W. za stronę postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. Starosta P. odmówił uchylenia decyzji nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Zażalenie na niniejsze postanowienie złożył J.W. reprezentowany przez radcę prawnego R.Z., zarzucając naruszenie art.77, 124, 152 kpa wniósł o uchylenie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu skarżący między innymi podniósł, iż decyzja o pozwoleniu na budowę winna zostać uchylona, podając szereg argumentów przemawiających za takim rozstrzygnięciem. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że działka skarżącego położona jest w znacznej odległości od działki inwestora. Nadto działki skarżącego i inwestora oddzielone są działkami nr [...], [...], [...], [...] co nie uprawdopodabnia przesłanki z art.145 par 1 pkt 4 kpa. Ponadto podnoszone w zażaleniu zarzuty dotyczące naruszenia szczegółowych norm prawa materialnego oraz lokalizacja obiektu mieszcząca się w ustaleniach przepisów prawa miejscowego wskazuje na wystąpienie przesłanki negatywnej do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji skargę złożył J.W. reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art.152 par 1 kpa wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał argumentację tą samą, co zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Uczestnik postępowania [...]S.A. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż postępowanie w trakcie którego dokonano oględzin obiektu, dokumentacji projektowej potwierdziło zgodność realizacji obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz stosownymi przepisami, w tym przepisami ochrony przeciwpożarowej. W efekcie inwestycja zrealizowana przez uczestnika postępowania uzyskała decyzję pozwalającą na jej użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa ). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją- zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Zgodnie natomiast z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 Kpa, strona ma prawo domagania się dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organy I i II instancji. W konsekwencji organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego musi więc być zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 Kpa (wyrok NSA w W-wie z dn. 24.06.1998 r., III SA 1379/97). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...) (wyrok NSA z 22.03.1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Zakres kompetencji merytoryczno-reformacyjnej organu odwoławczego ogranicza przy tym jedynie art. 138 § 2 kpa, który stanowi podstawę prawną do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 Kpa, tj. wówczas gdy jego zdaniem organ I instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 Kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego (uchwała SN z dn. 16.01.1997 r., III ZP 5/96). Na marginesie należy w tym miejscu zauważyć, iż po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. organ I instancji odmówił uchylenia decyzji z [...] czerwca 2010r. udzielającej pozwolenia na budowę [...]S.A. Decyzja ta po rozpoznaniu odwołania skarżącego została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji, od której następnie została wywiedziona skarga do tut. Sądu, a sprawa będąca w toku zarejestrowana została pod sygnaturą IV SA/Po 349/11. Zgodnie zaś z art. 152 par 1 kpa (stanowiącym podstawę wydania zaskarżonych postanowień w niniejszej sprawie) organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Interpretacja art.152 par 1 kpa winna mieć charakter ścieśniający. Słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (tak wyrok z dnia 23.01.2009r. WSA w Krakowie IISA/Kr 961/08, Lex 558446). Tak więc w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art.152 kpa, nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego (wyrok NSA z dnia 7.01.2009r. IOSK 863/08, Lex 484864). Treść art.152 par 1 kpa warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przez "okoliczności sprawy" należy rozumieć okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy wznowieniowej i zakończonej w trybie zwyczajnym. Natomiast "prawdopodobieństwo uchylenia" lub możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, powinno być ocenione przez właściwy organ na tle okoliczności faktycznych i prawnych, a taka ocena winna być zamieszczona w uzasadnieniu postanowienia. Organ więc jest zobligowany do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jeżeli na podstawie analizy materiału sprawy oceni stopień prawdopodobieństwa wskazujący na uchylenie decyzji i dojdzie do wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne. W niniejszej sprawie, jak słusznie organy obu instancji wskazały brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Merytoryczne zaś argumenty zawarte w niniejszej skardze, winny być przedmiotem rozpoznania w sprawie skargi na decyzję odmawiającą uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wstrzymanie zaś wykonania decyzji w trybie art.152 par 1 kpa powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (wyrok z dnia 27.01.2009r. WSA w Lublinie, IISA/Lu 386/08, Lex 519761). Stopień prawdopodobieństwa uchylenia pozwolenia na budowę ustalony na podstawie opisanych uwarunkowań lokalizacyjnych działki inwestora i położenia działki skarżącego, podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia szczegółowych norm prawa materialnego oraz lokalizacja obiektu mieszcząca się w ustaleniach przepisów prawa miejscowego, jak słusznie zauważyły organy obu instancji wskazywały na wystąpienie przesłanki negatywnej do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych to względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. MZ