IV SA/Po 348/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę nr 162/2000/III Rady Miasta Puszczykowa z dnia 6 listopada 2000 r., w sprawie zaliczenia ulicy do dróg gminnych w przedmiocie zaliczenia ulicy do dróg gminnych oddala skargę W dniu 6 listopada 2000r. Rada Miasta Puszczykowa (dalej Rada Miasta lub organ) - wskazując jako podstawę prawną art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r, o drogach publicznych - podjęła uchwałę nr 162/2000/III w sprawie: zaliczenia ulicy do dróg gminnych (dalej Uchwała). W § 1 Uchwały postanowiono, że ulicę prostopadłą do ul. Poznańskiej w Puszczykowie, obręb Puszczykowo, obejmującą działkę o nr geodezyjnym 828/1 i 827/9 zalicza się do kategorii dróg gminnych (pkt 1), oraz że przebieg ulicy określa fragment mapy ewidencyjnej stanowiący załącznik do uchwały (pkt 2). Wykonanie Uchwały powierzono Zarządowi Miasta (§ 2). W § 3 Uchwały podano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu przez umieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Puszczykowie oraz opublikowaniu w "Echu Puszczykowa". Pismem z dnia 7 marca 2017r., nr KN-I.0552.7.2017.5 Wojewoda Wielkopolski (dalej skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tę Uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Wojewoda podał, że jako organ nadzorczy stwierdził, iż przedmiotowa Uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa albowiem organ stanowiący gminy Puszczykowo zastosował niezgodny z prawem tryb wejścia w życie tej Uchwały. Skarżący podał też, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016r., poz. 296 ze zm. - dalej uoan) wynika jakie akty, orzeczenia i inne dokumenty podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem Wojewody niniejsza Uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego - jest bowiem aktem o charakterze generalnym, skierowanym do nieograniczonego kręgu adresatów, powszechnie obowiązującym na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Powołując się na orzecznictwo skarżący podkreślił, że adresatami Uchwały są wszystkie osoby korzystające z drogi gminnej oznaczone generalnie a nie imiennie. Ponadto Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 88 stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, zgodnie z art. 4 ust. 1 uoan w dziennikach urzędowych; wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wojewoda podkreślił, że obowiązek taki (tj. ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym) był aktualny również w momencie podejmowania zaskarżonej Uchwały. Podał, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały samorządu gminnego jest istotna sprzeczność Uchwały z prawem. Taka istotna sprzeczność z prawem występuje w niniejszej sprawie gdyż § 3 Uchwały błędnie określił tryb jej wejścia w życie poprzez pominięcie konieczności jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W odpowiedzi na skargę Miasto Puszczykowo wniosło o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu 6 listopada 2000r. natomiast ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i (...) z dnia 20 lipca 2000r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 2001r. wobec tego w dniu podjęcia Uchwały nie istniał jeszcze obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W czasie podejmowania Uchwały przez Radę Miasta przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych obowiązywały w systemie prawa, jednak nie znajdowały zastosowania, bowiem były w tzw. vacatio legis. Organ więc nie tylko nie miał obowiązku ogłaszania aktów prawa miejscowego w dzienniku urzędowym ale też nie miał możliwości tego dokonać ze względu na konieczność działania na podstawie i w granicach prawa. Organ podkreślił, że zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji jest pozbawiony podstaw, bowiem zaskarżona Uchwała została ogłoszona zgodnie z procedurą obowiązującą w dniu jej podjęcia tj. 6 listopada 2000r., a więc warunek wejścia w życie aktu prawa miejscowego został spełniony. Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały (tj Dz. U. z 1996r., nr 13, poz. 74 dalej u.s.g.) "przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej, chyba, że przepisy prawa stanowią inaczej (ust. 1), Przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego (ust. 2), Urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie (ust. 3)". Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) z dniem 1 stycznia 2001r. zastąpiła pojęcie "przepisy gminne" pojęciem "akty prawa miejscowego". Zdaniem Organu więc zaskarżona Uchwała została ogłoszona zgodnie z Konstytucją i ustawą o samorządzie gminnym, a więc nie doszło do naruszenia prawa. Świadczy o tym również pismo Starosty Poznańskiego z dnia 13 marca 2017r., w którym zwraca się on do Organu o przesłanie zaskarżonej Uchwały z uwagi na to, że podjęta została przed dniem 1 stycznia 2001r. i nie podlegała wymogowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej ppsa) – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub na naruszeniu procedury jej uchwalania. Przedmiotem tak rozumianej kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest uchwała nr 162/2000/III z dnia 6 listopada 2000r. Rady Miasta Puszczykowa w sprawie zaliczenia ulicy do dróg gminnych. Należy podkreślić, że kontrola zaskarżonej Uchwały jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia. Jak wynika z tej daty (6.11.2000r.) zastosowanie miały do niej przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu ustawy z dnia 10.02.1996r. Z § 3 Uchwały wynika, że weszła ona w życie z dniem podjęcia i podlegała ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały należy podzielić stanowisko Skarżącego, że Uchwała wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że adresat Uchwały został określony w niej w sposób generalny (tj. poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wskazanie "z imienia") – był nim każdy podmiot korzystający z danej drogi. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: 1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; 2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; 3) rangi podustawowej; 4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Fakt, iż przedmiotowa Uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego nie był przez strony kwestionowany. Przepis art. 42 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały, stanowił, że przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Z oczywistych względów jest poza sporem, że w odniesieniu do ww. Uchwały nie obowiązywał żaden szczególny przepis prawa, który określałby odmienny sposób jej promulgacji (skoro brak było w ogóle przepisu uprawniającego do wydania tych uchwał). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 1995 r. (SA/Sz 94/95, "Finanse Komunalne" nr 5/1995, s. 76-77), że użyty w cytowanym przepisie spójnik "a także" oznacza, iż muszą być zastosowane obie formy podania treści uchwały do wiadomości publicznej, tj. rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych (lub inny sposób miejscowo przyjęty) i ogłoszenie w lokalnej prasie. Niezastosowanie jednej z tych form skutkuje brakiem podstawy do uznania tego aktu za obowiązujący. Podobne stanowisko na tle konstrukcyjnie analogicznej regulacji dotyczącej obecnie promulgacji przepisów porządkowych (tj. przepisu art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) zajęli w doktrynie m.in. D. Dąbek (Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 234) oraz G. Wierczyński (Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2009, uw. 2 do art. 14). Odmienny pogląd został wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 7 lipca 2011 r. (II CSK 440/10, LEX nr 1050457), w myśl którego przepis art. 42 usg w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r. przewidywał trzy alternatywne sposoby ogłoszenia aktu prawnego – rozplakatowanie obwieszczeń w miejscu publicznym, ogłoszenie w inny sposób zwyczajowo przyjęty, a także ogłoszenie w miejscowej prasie – mające równorzędne znaczenie, a dokonanie wyboru co do zastosowania któregoś z nich pozostawione zostało podmiotowi stanowiącemu prawo miejscowe. W ocenie SN do takiego wniosku prowadzi wykładnia art. 42 u.s.g. dokonana w oparciu o dyrektywy językowe, zwłaszcza znaczenia użytych w nim spójników "lub" i "a także". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zaprezentowanego wyżej stanowiska Sądu Najwyższego, ani jego uzasadnienia, nie podziela, dochodząc do przekonania, że względy wykładni językowej przemawiają raczej za przyjęciem, iż na tle analizowanego brzmienia art. 42 ust. 1 u.s.g. dla prawidłowego ogłoszenia uchwały rady gminy o charakterze aktu prawa miejscowego niezbędne było w każdym przypadku, co do zasady, jej ogłoszenie w lokalnej prasie. Przemawia za tym fakt, iż, z jednej strony, użyty w analizowanym przepisie zwrot "a także" pełni niewątpliwie funkcję spójnika koniunkcji (zob. A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Warszawa 2006, s. 65), a z drugiej – w sposób bardziej wyraźny niż należące do tej samej kategorii spójniki "i" lub "oraz" oddziela (przeciwstawia) część zdania znajdującą się przed nim (tu: "przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty"), od tej części zdania, która została umieszczona po nim (tu: "przez ogłoszenie w lokalnej prasie") (por. H. Jadacka, Poradnik językowy dla prawników, Warszawa 2006, s. 60–61). W rezultacie to właśnie spójnikowi "a także" należy przypisać funkcję spójnika głównego, nadającego kształt całemu zdaniu złożonemu tworzącemu analizowany przepis (por. A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego..., s. 141), i w konsekwencji uznać, iż przepis ten wyraża koniunkcję jednego z alternatywnych sposobów ogłoszenia, ujętych przed tym spójnikiem, oraz sposobu określonego po nim. Stąd wniosek, że w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2000 r., w braku przepisu szczególnego, prawidłowe ogłoszenie przepisu gminnego (aktu prawa miejscowego według aktualnej nomenklatury) wymagało dochowania jednego z dwóch następujących alternatywnych sposobów ogłoszenia: 1) polegającego na rozplakatowaniu obwieszczeń w miejscach publicznych, z jednoczesnym ogłoszeniem w lokalnej prasie albo 2) polegającego na ogłoszeniu w inny, niż rozplakatowanie obwieszczeń, sposób miejscowo przyjęty, z jednoczesnym ogłoszeniem w lokalnej prasie. Jak wynika z § 3 Uchwały została ona prawidłowo ogłoszona a zastosowany tryb jej wejścia w życie był zgodny z obowiązującym wówczas prawem. Z tego względu, na podstawie art. 151 ppsa należało skargę oddalić.