IV SA/Po 349/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Rady Miasta i Gminy Margonin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr KN-I.4131.1.325.2019.23 w przedmiocie nieważności uchwały intencyjnej nr IX/91/2019 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 18 lipca 2019r. w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy Margonin oddala skargę w części obejmującej rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie orzekającym o nieważności § 1 i § 3 uchwały intencyjnej nr IX/91/2019 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 18 lipca 2019r. w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy Margonin. N. S. A. wyrokiem z 13 maja 2022 r. (sygn. akt III OSK 3002/21) uchylił punkt pierwszy wyroku W. S. A. w Poznaniu z 27 lutego 2020 r. (sygn. akt IV SA/Po 966/19) w części obejmującej uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r. i przekazał w tym zakresie sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia 18 lipca 2019 r. Rada Miasta i Gminy [...] (zwana dalej "Skarżącą" lub "Radą") podjęła uchwałę intencyjną nr IX/91/2019 w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy [...] (zwaną dalej "uchwałą"). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej "Wojewodą") stwierdził nieważność uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa – przepis § 1 lit. a oraz lit. b uchwały. W ocenie Wojewody ustawodawca precyzyjnie określił w aktach prawa powszechnie obowiązującego zasady funkcjonowania szkół podstawowych, to jest między innymi: określił strukturę organizacyjną szkoły podstawowej obejmującą oddziały I-VIII, zakreślił maksymalną liczbę uczniów oddziałów I-III szkoły podstawowej, w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami (demograficzne i organizacyjne) umożliwił tworzenie szkół podstawowych filialnych obejmujących strukturę organizacyjną klasy I-III albo klasy IV-VIII. Zdaniem Wojewody, uchwała jest sprzeczna z przepisami prawa w zakresie, w jakim ingeruje w przepisy dotyczące dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego obowiązującego od dnia 1 września 2019 r. W ocenie Wojewody, Rada nie miała kompetencji, aby podjąć uchwałę, w której zaleca się podjęcie działań mających zmierzać do tego, aby minimum uczniów w oddziałach klas I-VIII szkół podstawowych funkcjonujących na terenach wiejskich Gminy [...] wynosił nie mniej niż 10, a w oddziałach klas I-VIII szkół podstawowych funkcjonujących na terenie miasta [...] wynosiła nie mniej niż 20, skoro obowiązujące przepisy prawa nie wskazują minimum uczniów w oddziale. Zakwestionowano także powierzenie wykonania uchwały Przewodniczącemu Rady. Skargę do W. S. A. w Poznaniu wniosła Rada, zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g.") poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Nadto, Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że Skarżąca podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, podczas gdy wypowiedziała się w sprawie publicznej o znaczeniu lokalnym, a uchwała miała charakter nie władczy. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała m.in., że przedmiotowa uchwała nie była ani aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidualnym, którym Rada ingerowała w prawa lub obowiązki organów państwowych, osób fizycznych czy prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 966/19, w jego punkcie pierwszym uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z wyjątkiem części orzekającej o nieważności § 2 uchwały intencyjnej nr IX/91/2019 Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 18 lipca 2019 r. w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy [...]. W punkcie drugim tego wyroku w pozostałym zakresie skargę oddalił. W punkcie trzecim wyroku rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego. W motywach orzeczenia Sąd przywołując treść art. 18 ust. 1 u.s.g. wskazał, że przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Sąd stwierdził, że sformułowanie zawarte w § 1 uchwały nr IX/91/2019 "W celu tworzenia optymalnych warunków do rozwoju dzieci z terenu Gminy [...] zaleca się podjąć działania mające na celu, aby:" prowadzi do wniosku, że skarżąca jedynie zaleca nieokreślonym adresatom uchwały, aby podjąć działania wskazując jedynie ich cel. Nie precyzuje rodzaju działań ani nie nakłada żadnego obowiązku, którego niezrealizowanie spotkałoby się z sankcją. W ocenie Sądu należało przyjąć, że zaskarżona uchwała ma charakter jedynie potencjalny i polityczny, a nie normatywny. Zważywszy na powyższe Sąd uznał, że ww. uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani inną formą prawną działania administracji publicznej o charakterze indywidualnym, którego skutki miałyby doniosłość normatywną i nakładały tym samym prawa lub obowiązki na adresatów uchwały, organy państwowe lub organ wykonawczy. Sąd wskazał, że o ile działania te nie wykraczają poza ramy działalności społeczno-organizatorskiej (nie mogą być egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego) to nie jest wymagane, aby rada gminy miała wyraźne upoważnienie ustawowe do ich podjęcia. Właściwość rady gminy, a więc organu o charakterze kolegialnym we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę o sygn.. IV SA/Po 966/19 rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 u.s.g., tj. poprzez działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co generalnie nie wyklucza działań nie władczych np. o charakterze intencyjnym pod warunkiem, że pozostaje to w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Odnosząc się do kwestii powierzenia wykonania uchwały przewodniczącemu rady Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 19 ust. 1 zd. 1 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Oznacza to, że przewodniczący nie może realizować żadnych innych zadań, nie może być adresatem obowiązków, gdyż przepis prawa wyraźnie wskazuje zakres jego obowiązków. Wskazanie przewodniczącego jako podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały było sprzeczne z prawem, a stanowisko Wojewody w tym zakresie jest prawidłowe. Reasumując Sąd orzekający w sprawie o sygn. IV SA/Po 966/19 wskazał, że nie ma żadnego racjonalnego powodu, by umożliwić organowi nadzoru ingerencję w działania samorządu, które nie nakładają na nikogo żadnych obowiązków, ani nie kształtują żadnych praw i z tego względu rozstrzygnięcie nadzorcze nie może się ostać w całości. Zasadne było zdaniem Sądu orzeczenie o nieważności uchwały w części dotyczącej jej § 2 - powierzającego wykonanie uchwały przewodniczącemu. Uchwała intencyjna nie podlega wykonaniu, a przewodniczący rady nie może być podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w części, w jakiej Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji złe zakwalifikowanie uchwały jako intencyjnej; Wojewoda zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ kwestie dotyczące liczby uczniów w klasach szkolnych nie należą do kompetencji rady gminy, co wykluczało możliwość podjęcia przez Radę Miasta i Gminy [...] w tej sprawie uchwały nakazującej podjęcie określonych działań (uchwały władczej); 2) art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i w efekcie błędne uznanie, że przepis stanowił wystarczającą podstawę, aby Rada Miasta i Gminy [...] mogła uchwalić uchwałę zalecającą podjęcie działań, nawet nieskonkretyzowanych, mających na celu nietworzenie klas w szkołach podstawowych z liczbą uczniów poniżej wskazanego w uchwale minimum; 3) art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 110 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.o. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 110 ust. 3 p.o. w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego - wykonuje (w okolicznościach niniejszej sprawy) burmistrz, a nie rada miasta i gminy; 4) art. 110 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 p.o. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r. poz. 649 z późn. zm.) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem MEN poprzez ich niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że Rada Miasta i Gminy [...] była władna podjąć uchwałę zalecającą podjęcie działań mających na celu tworzenie klas o określonej liczbie dzieci, co jest działaniem bezprawnym, ponieważ rozporządzenie MEN nie wskazuje minimalnej liczby uczniów w oddziale klas I-III szkoły podstawowej; 5) art. 111 pkt 6 p.o. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia MEN poprzez ich niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że Rada Miasta i Gminy [...] była władna podjąć uchwałę zalecającą podjęcie działań mających na celu tworzenie klas o określonej liczbie dzieci, co jest działaniem bezprawnym, ponieważ rozporządzenie MEN nie wskazuje minimalnej liczby uczniów w oddziale klas I-III szkoły podstawowej; 6) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że uchwała nie jest sprzeczna z prawem. Na skutek skargi kasacyjnej Wojewody [...] N. S. A. wyrokiem z 13 maja 2022 r. uchylił punkt pierwszy wyroku W. S. A. w Poznaniu z 27 lutego 2020 r. w części obejmującej uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i przekazał w tym zakresie sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania kasacyjnego. N. S. A. stwierdził, że znaczna część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się usprawiedliwiona, w szczególności w zakresie naruszenia art. 18 ust. 1 u.s.g., art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 110 ust. 3 Prawa oświatowego, art. 110 ust. 1-3 Prawa oświatowego w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia MEN, art. 111 pkt 1 Prawa oświatowego w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia MEN oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. N. S. A. dokonał także wykładni tychże przepisów i przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecił uwzględnienie oceny prawnej zawartej w swoim wyroku i ponowną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] w uchylonym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje. Skarga z części objętej rozpoznaniem Sądu okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, czynności, decyzji czy postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez N. S. A.. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem N. S. A., lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok W. S. A. w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 967/12, dostępne baza CBOSA). W tym miejscu należy podkreślić, że N. S. A. z uwagi na zakres zaskarżenia skargą kasacyjną Wojewody rozstrzygał jedynie co do punktu pierwszego zaskarżonego wyroku W. S. A. w sprawie IV SA/Po 966/19 w tej części, w jakiej nastąpiło uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Oznacza to, że NSA kontrolował zaskarżony wyrok w części uchylającej rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność § 1 i § 3 uchwały intencyjnej nr IX/91/2019 Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 18 lipca 2019 r. w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy [...]. Tym samym wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 966/19 w dniu 13 maja 2022 r. uprawomocnił się w części oddalającej skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 28 sierpnia 2019r. stwierdzające nieważność § 2 zaskarżonej uchwały intencyjnej z 18 lipca 2019r. - w zakresie punktu 2 i 3 wyroku WSA. Ponownej kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z 28 sierpnia 2019r. w części orzekającej o nieważności uchwały intencyjnej z 18 lipca 2019r. z wyłączeniem jej § 2. Kierując się wiążącymi wytycznymi wyroku N. S. A. z 13 maja 2022 r. (sygn. III OSK 3002/21) Sąd ponownie rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r. poz. 506 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej "u.s.g.") nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej, aby Rada Miasta i Gminy [...] mogła podjąć uchwałę zalecającą działania ukierunkowane na nietworzenie klas w szkołach podstawowych z liczbą uczniów poniżej wskazanego w uchwale intencyjnej minimum. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Niewątpliwie przepis ten zawiera normę prawną pozwalającą rozstrzygać spory kompetencyjne pomiędzy organami gminy (organem stanowiącym i organem wykonawczym). Jednakże art. 18 ust. 1 u.s.g. nie zawiera samodzielnej kompetencji dla rady gminy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały. NSA zauważył, że podstawą zastosowania tego przepisu jest sytuacja, w której ustawodawca kreując konkretne zadanie wraz z kompetencjami dla samorządu gminnego nie określa, który z organów tego szczebla samorządu będzie właściwy do wykonywania danego zadania. Zakres działania gminy wyznaczają zadania publiczne, które mogą być zawarte jedynie w ustawie, co wprost wynika z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem samorządowi terytorialnemu przysługują zadania publiczne określone w ustawach. Słusznie zatem podnosił Wojewoda, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. nie jest przepisem kompetencyjnym i w żadnym zakresie nie tworzy jakiegokolwiek domniemania kompetencji do podejmowania uchwał, bez względu na przedmiot uchwały organu stanowiącego. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę prawną do podjęcia uchwały przez radę gminy, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały, zatem powiązanie art. 18 ust. 1 u.s.g. z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. jest niewystarczającą podstawą prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały. W konsekwencji podstawę prawną do podjęcia uchwały w zakresie określania preferowanej liczby uczniów nie zawierał ani art. 18 ust. 1 u.s.g., ani też art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaliczyć edukację publiczną. Taka treść tego przepisu nie oznacza jak to wskazał NSA, że każde działanie, które może dotyczyć edukacji publicznej lub być z taką edukacją związane, będzie mogło być wykonywane przez organy samorządu gminnego. Regulacja polskiego samorządu terytorialnego oparta jest na konstytucyjnej zasadzie decentralizacji (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP), która sytuuje samorząd terytorialny jako strukturę wykonującą konkretne zadania publiczne na podstawie przyznanych mu kompetencji. NSA wskazał, że nie ma miejsca na autonomię samorządu rozumianą jako domniemywanie kompetencji do wykonywania zadań publicznych. To, jakie kompetencje przysługują radzie gminy w zakresie wykonywania zadań z zakresu edukacji publicznej określają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019r., poz. 1148 ze zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania uchwały, dalej "P.o.") oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 110 ust. 3 P.o. arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Kompetencje rady gminy w zakresie wykonywania zadań oświatowych określa art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 P.o. Przepisy te wyliczają enumeratywnie uprawnienia organu stanowiącego, wśród których nie ma kompetencji do zatwierdzania arkuszy organizacyjnych szkół sporządzanych przez dyrektorów szkół publicznych, ani też określania wskazówek lub wytycznych do ich przygotowywania. Wobec powyższego, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały kompetencja do zatwierdzania (i tylko zatwierdzania) arkusza organizacji szkoły podstawowej przysługiwała wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i wynikała ona z uprawnienia tego organu do wykonywania nadzoru nad działalnością szkoły, a w tym nad organizacją szkoły (art. 57 ust. 2 pkt 3 P.o.). Kompetencje zaś wynikające z tego przepisu wykonuje na poziomie gminy wójt (burmistrz) - art. 29 ust. 1 pkt 3 P.o. Od 1 września 2019 r. wprost kompetencja wymieniona w art. 110 ust. 3 P.o. została objęta art. 29 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Oznacza to, że zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 110 ust. 3 P.o. w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego - wykonuje Burmistrz Miasta i Gminy [...], a nie Rada Miasta i Gminy. Wskazać dalej należy, że określenie liczby uczniów w klasach zostało uregulowane w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017r., poz. 649, dalej "rozporządzenie"), gdzie w § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia określono liczbę uczniów w oddziale klas I-III szkoły podstawowej jako wynoszącą nie więcej niż 25, to w tym zakresie dyrektor szkoły był związany taką regulacją. Przepis ten określa, zatem tylko maksymalną dopuszczalną liczbę uczniów w klasie, nie uregulowano zatem liczby uczniów w klasie na minimalnym poziomie. Słusznie wskazywał Wojewoda, że zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 110 ust. 3 P.o. w przypadku szkół i palcówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego – wykonuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, zgodnie z art. 29 ust 3 P.o., wśród których brak rady gminy. Nadto, żaden z innych przepisów zarówno Prawa oświatowego, jak i ww. rozporządzenia MEN nie zawierał upoważnienia dla Rady Gminy do ustalania minimalnej liczby uczniów w klasach szkoły podstawowej. Przyjąć zatem należy, że także w przepisach prawa materialnego brak jest podstawy prawnej uprawniającej Radę Gminy do podjęcia uchwały zalecającej tworzenie klas o określonej liczbie uczniów. W dalszej kolejności, za wytycznymi NSA, Sąd wskazuje, że przepis art. 111 pkt 6 P.o. zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, uwzględniającej prawidłową realizację celów i zadań szkół i przedszkoli, w tym liczby uczniów w oddziale klas I-III szkoły podstawowej ogólnodostępnej, w oddziale szkoły specjalnej, oddziale szkoły integracyjnej, oddziale specjalnym i oddziale integracyjnym w szkole ogólnodostępnej oraz liczbę uczniów pod opieką nauczyciela wychowawcy w świetlicy. Skoro liczbę uczniów w klasach I-III szkoły podstawowej ogólnodostępnej określił właściwy minister (§ 5 ust. 2 i § 17 ust. 2a pkt 1 i 2 rozporządzenia), to uszczegółowienie tego zakresu w uchwale rady gminy podjętej bez podstawy prawnej w tym zakresie nie może być uznane za zgodne z prawem. Słusznie podnosi zatem Wojewoda, że z powyżej wskazanych przepisów P.o. i rozporządzenia MEN wynika, że to dyrektor szkoły wskazuje w arkuszu organizacji szkoły m.in. liczbę uczniów w poszczególnych oddziałach. Arkusz zatwierdza organ prowadzący szkołę i kompetencja w tym zakresie należy do Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Wobec powyższego, nie można uznać, że Rada Gminy posiada kompetencję wynikającą z przepisów prawa do określenia minimalnej liczby uczniów w klasie szkół podstawowych na terenie Miasta i Gminy [...]. W tym stanie rzeczy, uznać należy, że Rada Miasta i Gminy [...] dopuściła się istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Zasadnie, zatem Wojewoda [...] orzekł o nieważności uchwały Nr IX/91/2019 z 18 lipca 2019r. także w jej części obejmującej jej § 1 i 3 z uwagi na jej sprzeczność z prawem. Podjęcie przez Radę Gminy uchwały bez właściwej podstawy prawnej stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ godzi to wprost w konstytucyjną zasadę praworządności, mającą w pełni zastosowanie także wobec organów samorządu terytorialnego. Stosując się do wytycznych N. S. A., Sąd ponownie rozpoznający niniejszą sprawę podziel także pogląd, że podjęta przez Radę Miasta i Gminy [...] uchwała intencyjna nr IX/91/2019 z dnia 18 lipca 2019 r. w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy [...] stanowi uchwałę podlegającą, zgodnie z art. 85 u.s.g., nadzorowi. Organy samorządu terytorialnego utworzone zostały tylko do wykonywania zadań publicznych, a działalność samorządu, co wprost wynika z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, podlega nadzorowi. Kwestia oznaczenia przez samą Radę danej uchwały jako uchwały intencyjnej, czy też wyrażającej poglądy polityczne lub mającej potencjalny charakter nie ma żadnego znaczenia co do objęcia jej nadzorem oraz zbadaniem, czy były podstawy prawne do jej podjęcia przez organ stanowiący. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w części obejmującej rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie orzekającym o nieważności § 1 i § 3 uchwały intencyjnej nr XI/91/2019 Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 18 lipca 2019 r. w sprawie funkcjonowania szkół na terenie Miasta i Gminy [...], jak orzekł w wyroku. W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm., obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 117 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 118 i nast.).