IV SA/Po 35/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta /spr./ WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi F.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej również "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. P. (zwany dalej również "Wójtem Gminy") z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wójt Gminy T. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym, nadbudowie budynku socjalnego, znajdującego się wewnątrz istniejącej hali magazynowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek o nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w miejscowości S., gmina T. P.. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. F. W. (zwany dalej również "skarżącym") zwrócił się do Kolegium o "usunięcie naruszenia prawa w wydanej decyzji o warunkach zabudowy". Następnie pismem z dnia [...] września 2015 r. skarżący wyjaśnił, że podanie z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Wójta Gminy T. P. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Jako podstawę wznowienia postępowania skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej "k.p.a."). W kolejnym piśmie (z dnia [...] września 2015 r.) skarżący wyjaśnił, iż o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się od swojego ojca w dniu [...] czerwca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Wójt Gminy T. P. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wójt Gminy T. P. na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji Wójt [...] wyjaśnił, że w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy inwestor dysponował decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Poszczególne parametry planowanej inwestycji zostały już w sposób szczegółowy opisane, co z kolei umożliwiało określenie, czy nieruchomość skarżącego jest objęta jej obszarem oddziaływania. Wójt stwierdził, że dysponował materiałami źródłowymi, które pozwoliły w sposób jednoznaczny określić, czy inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oddziałuje na nieruchomość skarżącego. Na podstawie ww. dokumentów organ I instancji stwierdził, iż powyższa inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie. Wójt Gminy uznał, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, wobec czego odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. W odwołaniu skarżący zarzucił decyzji Wójta Gminy naruszenie art. 28 i art. 10 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być - co do zasady, poza inwestorami - właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej odległości. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny ma każda osoba, której własność może być objęta jakąkolwiek forma ingerencji w związku z wydaniem decyzji. W ocenie skarżącego rodzaj, rozmiar oraz stopień i zakres uciążliwego oddziaływania inwestycji, której dotyczyła decyzja Wójta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. na działki nr [...], [...] i [...] będące własnością skarżącego, uzasadnia jego interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków. Skarżący wskazał również, że art. 10 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący nie miał możliwości brać czynnego udziału w postępowaniu, skoro organ odmówił mu przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], w podstawie prawnej wskazując art. 123, art. 147, art. 149 § 1, art. 151 § 1 pkt 1, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Kolegium uznało, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie 1 miesiąca od daty, kiedy strona dowiedziała się o decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie Kolegium wskazało, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są: wnioskodawca, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących. Pod pojęciem sąsiedztwa niekoniecznie należy rozumieć bezpośrednie graniczenie działek, lecz obszar objęty wpływem planowanej inwestycji. W tym wypadku właściciele lub użytkownicy wieczyści działek nie graniczących bezpośrednio z działką objętą wnioskiem, a sąsiadujących z inwestycją, mogą być stroną tylko po wykazaniu w konkretnej sprawie i okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 Kpa, czyli wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. W ocenie Kolegium skarżący nie wykazał interesu prawnego, związanego ze sporną inwestycją. Nie wykazał w jaki sposób prawa związane z jego nieruchomościami mogłoby zostać ograniczone. Skarżący może korzystać ze swoich nieruchomości w dotychczasowy sposób. Kolegium ustaliło, że w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. za strony postępowania uznano właścicieli i użytkowników wieczystych działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością, objętą wnioskiem. Krąg stron został ustalony zgodnie z zasadą, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są: wnioskodawca, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących. W ocenie Kolegium w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wznowieniowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego F. W. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie ustaleniu warunków zabudowy, co z kolei doprowadziło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu brania czynnego udziału w postępowaniu, - art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Wójta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że pozostaje właścicielem działek nr [...], [...] i [...] położonych w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, na której planowane było zamierzenie inwestycyjne. Zaznaczył, że dysponowanie prawem rzeczowym do terenu inwestycji, bądź też do terenu sąsiedniego w postaci prawa własności bądź też prawa użytkowania wieczystego powoduje, iż podmiot tego prawa ma chroniony przepisami prawa materialnego interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być - co do zasady, poza inwestorami - właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej odległości. Następnie skarżący stwierdził, że realizacja inwestycji w postaci rozbudowy budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym, nadbudowy budynku socjalnego znajdującego się wewnątrz istniejącej hali magazynowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą może naruszyć prawo skarżącego do korzystania z nieruchomości stanowiących jego własność. Chociażby na podstawie art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Konieczna jest zatem ocena ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw skarżącego. W ocenie Skarżącego rodzaj, rozmiar oraz stopień i zakres uciążliwego oddziaływania inwestycji, której dotyczyła decyzja Wójta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. uzasadnia interes prawny skarżącego do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy Istnienie interesu prawnego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, powinno być rozpatrzone w kontekście charakteru inwestycji, jej rozmiarów oraz uciążliwości dla działek sąsiednich, które może powodować. Kwestią oczywistą jest, iż rozbudowa rozległego już kompleksu budynków może wpływać na korzystanie, nawet potencjalne, przez właścicieli pobliskich działek z ich prawa własności, chociażby poprzez wzmożony hałas czy ruch samochodów związany z prowadzoną budową. Organ orzekający w sprawie nie objął rozważaniami i analizą wspomnianych kwestii, czym naruszył, zdaniem skarżącego normy wyrażone w art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. Ponadto w ocenie skarżącego przepisem warunkującym istnienie interesu prawnego Skarżącego w występowaniu w postępowaniu w o ustalenie warunków zabudowy może być art. 140 Kodeksu cywilnego. Przepis ten określa treść prawa własności, które polega na możliwości, z wyłączeniem innych osób, korzystania z rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. W dalszej kolejności skarżący stwierdził, że wobec uznania przez organ, iż skarżącemu nie przysługuje interes prawny w występowaniu w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, został on pozbawiony możliwości uczestniczenia w tym postępowaniu. W konsekwencji, doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli została ona wydana w postępowaniu administracyjnym dotkniętym jedną z wad procesowych wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Możliwość prawna, którą otwiera instytucja wznowienia postępowania, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania zostało ograniczone wymogami formalnymi, do których należy zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania oraz wskazanie przesłanki mającej stanowić podstawę wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl natomiast art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia warunków formalnych wznowienia postępowania Sąd stwierdził, że organy rozpoznające wniosek skarżącego prawidłowo uznały, iż wniosek ten został złożony w terminie oraz, że wskazano w nim podstawę wznowieniową, co stanowiło podstawę do wydania przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż żądając wznowienia postępowania skarżący powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzając, że bez własnej winy nie brał on udziału w postepowaniu zakończonym decyzją Wójta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] wyjaśnić trzeba, że w przypadku wznowienia postępowania z tej właśnie przyczyny, organ rozpatrujący dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem badania, ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Tak więc w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia, przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony powinno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w tym przepisie przesłanki w toku wznowionego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09; z dnia 25 stycznia 2013 r. II OSK 1698/11 z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 661/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny stanowiska skarżącego w zakresie wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyjaśnić trzeba, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są inwestor, właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, a także właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, których sytuacja prawna może zostać dotknięta przez planowaną inwestycję lub jej skutki. O istnieniu interesu prawnego tych ostatnich podmiotów przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1809/12; z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 135/11; z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10 oraz z dnia 8 września 2004 r., OSK 394/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do zasady jest wyznaczany na podstawie ogólnej reguły ustanowionej w art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Reguła ta bazuje na przesłance interesu prawnego pojmowanego jako konkretny, indywidualny, aktualny, realny związek sytuacji prawnej danego podmiotu z treścią regulacji materialnoprawnej lub procesowej podlegającej konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej. W przypadku sprawy o ustalenie warunków zabudowy krąg stron musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem odziaływania projektowanej inwestycji. O kręgu stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przesądza stopień i rodzaj uciążliwości inwestycji, który nie musi być ograniczony do działek wyłącznie bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi wnioskiem. Będą to jednak na ogół wyjątki od reguły, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji, jej oddziaływaniem na inne, nie objęte zamiarem inwestycyjnym, nieruchomości. Taki obszar oddziaływania planowanej inwestycji może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania, o ile oddziaływanie to jest regulowane przepisami prawa, a nie subiektywnymi odczuciami właściciela nieruchomości. Właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością której dotyczy postępowanie mogą być jego stroną po wykazaniu przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku postępowania w tej sprawie na własny interes prawny lub obowiązek. Innymi słowy, uznanie za stronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w wymienionym postępowaniu nie można pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778; zwanej dalej "u.p.z.p."), z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1261/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że tak rozumianego interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie wykazał skarżący. Sąd nie dostrzegł również z urzędu okoliczności pozwalających na uznanie skarżącego za stronę postępowania zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Zaznaczyć należy, że skarżący konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, swój interes prawny uzasadniający udział w postepowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy wywodzi z faktu bycia właścicielem nieruchomości leżących w sąsiedztwie planowanej inwestycji (działki o nr [...],[...] i [...]). W ocenie Sądu okoliczność, iż planowana inwestycja będzie realizowana na nieruchomości leżącej w sąsiedztwie działek będących własnością skarżącego nie przesądza bynajmniej o tym, że powinien on zostać uznany za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stroną takiego postepowania są bowiem tylko ci właściciele nieruchomości lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo którzy żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wprawdzie nie sposób nie zgodzić się ze skarżącym co do przedstawionego w skardze rozumienia pojęcia strony postępowania, to jednak zaznaczyć trzeba, że skarżący w toku postępowania nie wykazał interesu prawnego, z którego wynikało by jego prawo do udziału w prowadzonym przez Wójta Gminy postepowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Do wykazania interesu prawnego w tym postepowaniu niezbędnym było wskazanie konkretnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa, z którego skarżący byłby w stanie wyprowadzić interes prawny. Decydujące znaczenie przy ocenie interesu prawnego ma fakt ewentualnego objęcia nieruchomości oddziaływaniem planowanej inwestycji, a nie subiektywne przekonanie skarżącego o przysługującym mu interesie prawnym. Wprawdzie skarżący trafnie stwierdził, że przymiot strony w konkretnym postępowaniu powinien być oceniany z uwzględnianiem rodzaju, rozmiaru oraz stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, niemniej jednak skarżący nie wykazał w jaki sposób rodzaj, rozmiar oraz stopnień i zakres oddziaływania planowanej inwestycji wpłynie na prawem chroniony interes skarżącego. Nie jest również wystarczające w ocenie Sądu samo powołanie się na art. 140 Kodeksu cywilnego określający treść prawa własności. Niezbędnym było bowiem wykazanie przez skarżącego wpływu planowanej inwestycji na wykonywanie przez niego prawa własności. W konsekwencji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2015 r. nie naruszają przepisów w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Organ I instancji, po spełnieniu przez skarżącego warunków formalnych wznowienia postępowania, prawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Sąd podzielił stanowisko organów, w zakresie braku interesu prawnego skarżącego do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2015 r. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz 718) orzekł jak w sentencji.