IV SA/Po 35/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr. ) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi C. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z [...] października 2017 r. (nr [...]) Starosta [...] (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie "k.p.a.") – orzekł zawiesić postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek C. P. (zwanego też dalej "Wnioskodawcą" lub "Skarżącym") w sprawie aktualizacji danych podmiotowych zawartych w operacie ewidencyjnym, dotyczącej wykreślenia T. B. figurującego jako dzierżawca nieruchomości stanowiącej własność C. P. – położonej w obrębie S. gmina N. S. , oznaczonej na arkuszu mapy [...] numerami [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] oraz numerami [...] i [...] zapisanej w księdze wieczystej [...] – do czasu zakończenia przez Sąd Rejonowy w O. W. sprawy toczącej się pod sygnaturą akt [...] z powództwa A. J. i T. B. przeciwko pozwanemu C. P. o ustalenie stosunku prawnego, dotycząca m.in. umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] września 2011 r. pomiędzy T. B., a C. P.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. – w związku z wnioskiem C. P. z [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...].08.2017 r.), uzupełnionym wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. – wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji danych podmiotowych zawartych w operacie ewidencyjnym, dotyczącej wykreślenia T. B. figurującego jako dzierżawca ww. nieruchomości (działek) na mocy umowy dzierżawy zawartej [...] września 2011 roku pomiędzy T. B. a C. P. na okres 30 lat (zwanej też dalej "Umową dzierżawy"), ujawnionej w operacie ewidencyjnym na podstawie wspólnego wniosku stron tej umowy. Do ww. wniosku dołączono m.in. wypowiedzenie Umowy dzierżawy spisane [...] października 2013 r. przez C. P. i skierowane do T. B., nie dołączono natomiast potwierdzenia, że wypowiedzenie to zostało skutecznie doręczone (brak zwrotnego potwierdzenia odbioru). W toku postępowania Starosta ustalił, że w Sądzie Rejonowym w O. W. toczy się sprawa z powództwa A. J. i T. B. przeciwko pozwanemu C. P. o ustalenie istnienia stosunku prawnego, dotycząca m.in. Umowy dzierżawy (sygn. akt [...]). W związku z powyższym Starosta – przytoczywszy odnośne przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.g.k.") poświęcone ewidencji gruntów i budynków (dalej w skrócie "EGiB") oraz przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie") – podkreślił pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do ich źródeł wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, co oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Tymczasem – jak zauważył organ – w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie ustalono, że pomiędzy osobą ujawnioną jako dzierżawca, a właścicielem przedmiotowych działek istnieje spór dotyczący Umowy dzierżawy, o rozstrzygnięcie którego wystąpiły strony do sądu powszechnego. Dlatego, zdaniem Starosty, z uwagi na techniczno-deklaratoryjny charakter EGiB, niemożliwe jest obecnie wprowadzenie zmiany na podstawie przedstawionych przez Wnioskodawcę dokumentów, a mianowicie wykreślenie z operatu EGiB T. B., figurującego jako dzierżawca opisanych powyżej nieruchomości, stanowiących własność Wnioskodawcy, dopóki Sąd Rejonowy w O. W. nie rozstrzygnie w sprawie toczącej się pod sygnaturą akt [...]. Albowiem starosta dokonujący aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. Obowiązek zamieszczania w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na opisane postanowienie Starosty przez C. P., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej też jako "WWINGiK" lub "organ II instancji"), postanowieniem z [...] listopada 2017 r. (znak: [...]), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. W uzasadnieniu organ II instancji – przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania oraz wykładnię przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – ocenił, że zawieszenie postępowania przez Starostę w sprawie aktualizacji danych podmiotowych zawartych w operacie ewidencyjnym było zasadne. Wskazał, że EGiB ma znaczenie jedynie informacyjno-technicznie, określające bezsporny stan faktyczny i prawny. Przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalenia spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie (w tym przypadku w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym) powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w operacie ewidencyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie WWINGiK wniósł C. P., zarzucając m.in., że Starostwo wykazuje ważność Umowy dzierżawy zawartej [...] września 2011 r., chociaż istniała i obowiązywała umowa na te same grunty (bez działki zabudowanej nr [...]) z J. i T. B., zawarta [...] września 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że ww. argumentacja Skarżącego jest chybiona, ponieważ nie zapadł jeszcze wyrok Sądu Rejonowego w O. W. w sprawie o sygn. akt [...]. W piśmie procesowym z [...] lutego 2018 r. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, w tym twierdzenie, że Umowa dzierżawy została skutecznie rozwiązana [...] października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o zawieszeniu postepowania – zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a.). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2017 r. Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktów, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. WWINGiK zasadnie bowiem przyjął – w ślad za organem I instancji – że w sprawie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencyjnym, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten obliguje organ administracji do zawieszenia prowadzonego postępowania, "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Na konstrukcję jurydyczną "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu ww. przepisu składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) owo rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89). Przy tym, jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"), organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde – zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony – zakończenie postępowania administracyjnego. Należy jeszcze podkreślić, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i które może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Takim zagadnieniem wstępnym, które wyłoniło się w rozpoznawanej sprawie dotyczącej aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków ("EGiB"), jest właśnie kwestia, czy Umowa dzierżawy zawarta [...] września 2011 r. pomiędzy T. B. a C. P. nadal obowiązuje, czy może została już skutecznie rozwiązana przez tego ostatniego w drodze wypowiedzenia. Skoro bowiem przywołana umowa stanowiła podstawę wpisu w EGiB T. B. jako dzierżawcy przedmiotowej nieruchomości, to tylko bezsporne ustalenie, że umowa ta już nie obowiązuje, będzie uprawniać organy ewidencyjne do dokonania wnioskowanego wykreślenia tego wpisu. Należy zaznaczyć, że wbrew zarzutowi skargi, iż "Starostwo wykazuje ważność zawartej umowy dnia [...] roku", Starosta (ani też WWINGiK) wcale nie przesądził, że Umowa dzierżawy nadal obowiązuje, lecz jedynie stwierdził, iż jest to przedmiotem sporu pomiędzy stronami, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości sądu powszechnego, i że spór ów przed takim sądem już zawisł – Sądem Rejonowym w O. W. w sprawie z powództwa A. J. i T. B. przeciwko C. P. o ustalenie istnienia stosunku prawnego dot. m.in. Umowy dzierżawy (sygn. akt [...]). Trafnie przy tym organy obu instancji uznały, że organ dokonujący aktualizacji wpisów w EGiB nie ma kompetencji do rozstrzygania "sporów prawnych" (ściślej: sporów o prawo – tu: o prawo dzierżawy). Zauważmy, że jest to refleks bardziej ogólnej zasady, w myśl której organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw (sporów) o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (por. m.in. wyroki NSA: z 10.05.2006 r., I OSK 755/05; z 16.03.2011 r., II FSK 1981/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1995/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1996/09; z 01.08.2013 r., I FSK864/13; z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13 – dostępne w CBOSA). W konsekwencji organy obu instancji zasadnie uznały, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie aktualizacji wpisów w EGIB wystąpiły przesłanki do zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.