IV SA/Po 350/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]nr [...] /-/ B. Popowska G. Radzicka /-/ P. Miładowski Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 160 i art. 161 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64 , poz. 593 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie spłaty W.K. przebywającemu w Zakładzie Karnym we W., zasiłku stałego wyrównawczego. W uzasadnieniu wskazano, iż z chwilą uchylenia ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r., postępowanie w sprawie przyznania i dokonania spłaty wnioskowanego świadczenia za okres od września 2003 r. do marca 2004 r. stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołał się W.K., zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji niezgodność z prawem. Odwołujący się wskazał przede wszystkim, iż zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 2004 r. jako niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym ma prawo do spłaty zasiłku stałego wyrównawczego od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] maja 2005 r., [...] postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż po szczegółowej analizie przekazanych akt sprawy oraz treści odwołania należy uznać, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. nie narusza prawa. Organ II instancji dodał, iż organ I instancji prawidłowo i zgodnie z prawem ustalił, że nie może być przyznana Odwołującemu się spłata zasiłku stałego wyrównawczego – na podstawie postanowień ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, bowiem niespornym jest, iż W.K. złożył wniosek o przyznanie spłaty zasiłku stałego wyrównawczego w dniu [...] listopada 2004 r., a więc już pod rządami nowej ustawy o pomocy społecznej, a ten akt prawny w art. 160 uchylił w całości ustawę z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, która w art. 27 ust. 4 przewidywała możliwość przyznania zasiłku stałego wyrównawczego. Organ nadmienił, iż treść nowej ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje możliwości przyznania takiego świadczenia z opieki społecznej, a także przepisy przejściowe ustawy z dnia 12 marca 2004 r. nie przewidują możliwości spłaty zasiłku stałego wyrównawczego przyznanego jeszcze na podstawie starej ustawy o pomocy społecznej. Ponadto organ II instancji wskazał, iż W.K., jako osobie odbywającej karę pozbawienia wolności, zgodnie z postanowieniami art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. nie przysługują świadczenia z pomocy społecznej, a tym samym nie jest możliwe przyznanie spłaty zasiłku stałego. W skardze kierowanej do Sądu, W.K. podtrzymał swoje wnioski, powtarzając m. in., iż "dochodzi sprawy o ciągłość stopnia umiarkowanego, który przyznał mu Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P." w dniu [...] października 2004 r. Skarżący podkreślił także, iż jego wnioski dotyczyły tylko okresu, gdy przebywał na wolności, zaś wnioski te złożył tak późno, gdyż tak długo trwało postępowanie przed Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał w całości swoją argumentację i wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, iż brak było podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie spłaty zasiłku stałego wyrównawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli, Sąd ocenia czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosowały właściwe normy prawne. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, głównie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa niniejsza jest skomplikowana przede wszystkim z uwagi na zmianę stanu prawnego dotyczącego niezmienionego co do istoty świadczenia z pomocy społecznej, które uchylona ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. ustawa o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm. – dalej jako: ustawa z 1990 r.) nazywała "zasiłkiem stałym wyrównawczym", a obowiązująca od dnia 1 maja 2004 r. ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej jako: ustawa z 2004 r.) określa jako "zasiłek stały". (Zmiana stanu prawnego jak i skromne przepisy przejściowe z pewnością utrudniły organom orzekanie w niniejszej sprawie.) Zasiłek stały wyrównawczy normował art. 27 ust. 4 ustawy z 1990 r., a zasiłek stały normuje art. 37 ust. 1 ustawy z 2004 r. Obie ustawy zaś dlatego muszą być brane pod uwagę, że – jak podnosiły oba organy – Strona wnioskowała o "przyznanie spłaty zasiłku stałego wyrównawczego za okres od września 2003 r. do marca 2004 r.", tj. kiedy obowiązywała ustawa z 1990 r., ale wniosek złożyła w dniu [...] listopada 2004 r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z 2004 r. W nawiązaniu do ww. zmiany stanu prawnego w przedmiotowym zakresie, organ I instancji słusznie – zdaniem Sądu - stwierdził, że świadczenia unormowane w obu ustawach są "analogiczne", jednakże – wobec uchylenia ustawy z 1990 r. błędnie uznał, że postępowanie z wniosku W.K. należy umorzyć jako jest bezprzedmiotowe. Z tym ostatnim stanowiskiem, podzielonym przez organ II instancji, Sąd nie może się zgodzić. Sąd nie podziela także poglądu organu II instancji, że "treść nowej ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje możliwości przyznania takiego świadczenia z opieki społecznej’ jak i poglądu organu i instancji, że ustawa z 2004 r. nie przewiduje "możliwości przyznania wstecznego świadczenia", choć rzeczywiście wprost takiej odrębnej instytucji prawnej nie normuje. Na tle powyższych uwag jawią się dwa pytania prawne. Po pierwsze - czy była podstawa do umorzenia postępowania z wniosku W.K.; wobec negatywnej odpowiedzi, po drugie - na podstawie jakich przepisów organ winien orzec w sprawie. W odniesieniu do pierwszej kwestii należy ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą tzw. podmiotowe bądź przedmiotowe przesłanki umorzenia postępowania. Jak wynika z uzasadnień obu decyzji, organy słusznie nie kwestionowały, że W.K. złożył wniosek; jest zatem podmiot i przedmiot postępowania. Problem wiąże się jednak z tym, że przesłanki przedmiotowe należy ujmować szeroko, uwzględniając nie tylko fakt złożenia wniosku o załatwienie sprawy, ale i to, czy obowiązujące przepisy pozwalają organowi załatwić daną sprawę, a więc - w nawiązaniu do rozpatrywanego przypadku - czy normują świadczenie, o które ubiega się strona i czy mogą stanowić podstawę do orzekania ( vide np. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, wydanie 6 str.479). Na powyższy dylemat Sąd już częściowo odpowiedział powyżej, zgadzając się z poglądem organu I instancji, że ustawa z 2004 r. przewiduje "analogiczne" świadczenie, jak ustawa z 1990 r. Uchylenie ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej przez ustawę z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i pozostająca w związku z tym zmiana nazwy świadczenia rodzinnego, bez zmiany jego istoty; zasiłek stały wyrównawczy / zasiłek stały, nie stanowią wystarczającej przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku o zasiłek stały wyrównawczy. Zatem pozostaje kwestia, czy właściwy organ może przepisy ww. ustawy zastosować, skoro wniosek dotyczący świadczeń za okres wcześniejszy złożony został – zdaniem obu organów – w czasie obowiązywania ustawy z 2004 r. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo poszukiwały odpowiedzi w przepisach przejściowych i końcowych ww. ustawy, natomiast nie dość dokładnie zbadały stan faktyczny, co spowodowało uznanie, że w tym przypadku ustawa z 2004 r. nie może znaleźć zastosowania. Chodzi o to, że organy - formalistycznie podchodząc do sprawy - przyjęły, iż sprawa zawisła dopiero z dniem [...] listopada 2004 r. tj. złożenia pisma, które organy potraktowały jako wniosek o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego za okres od września 2003 r. do marca 2004 r. Sąd nie podziela tego stanowiska zarówno w świetle dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych jak i obowiązków organu I instancji wynikających głównie z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a mających na celu poszanowanie słusznego interesu strony (art. 7 kpa), pogłębianie zaufania do organów państwa (art. 8 kpa), udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i okolicznościach prawnych sprawy i czuwanie nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (9 art. kpa) oraz wysłuchanie stron (art. 10 kpa). Kolejnym argumentem dla Sądu, by nie zgodzić się z ustaleniami organów dotyczących wniosku W.K. jest wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 2004 r. zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności (dalej - WZdsON) z dnia [...] grudnia 2003 r. i zaliczający W.K. do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym od dnia [...] czerwca 2001 r. do dnia [...] czerwca 2005 r., przy czym sama niepełnosprawność datuje się od 1997 r. W nawiązaniu do ww. wyroku i wyjaśniając, dlaczego – zdaniem Sądu – stan faktyczny nie został całościowo ustalony, należy wskazać, co następuje. W.K., jak sam pisze w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. (traktowanym przez organy jako wniosek w niniejszej sprawie), do sierpnia 2003 r. otrzymywał zasiłek stały wyrównawczy. W związku z powyższym - zdaniem Sądu, opierającym się na ugruntowanym orzecznictwie na tle art. 27 ustawy z 1990 r. ( np. wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2005 r., sygn. akt. 4/II SA/Po 2834/03) - każdy kolejny wniosek o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego na dalszy okres, tj po okresie (okresach), na które uprzednio przyznano mu świadczenie, stanowi kontynuację sprawy bądź spraw wcześniejszych. Tak też Skarżący postrzega swoje starania o świadczenie w sierpniu 2004 r., dając temu wyraz także w odwołaniu i skardze. Również w związku z powyższym, według Sądu, pismo z dnia [...] listopada 2004 r. nie miało na celu zgłoszenia, że Strona, która od sierpnia 2003 r. nie otrzymywała zasiłku, teraz, tj. z dniem [...] listopada 2004 r. oczekuje przyznania należnego świadczenia. O wcześniejszych staraniach świadczą informacje zawarte we wcześniej przeprowadzanych wywiadach, np. w wywiadzie z dnia [...] lutego 2004 r. zaznaczono: "inwalida stopnia lekkiego, złożył odwołanie"; taka sama adnotacja jest w wywiadzie z dnia [...]stycznia 2004 r. oraz wpięta kserokopia "Odwołania" do Sądu Rejonowego w P. w związku z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2003 r. Zatem choćby na podstawie tych dowodów trzeba stwierdzić, że pracownikom Miejskiego Ośrodka Pomocy w Rodzinie w P. był znany fakt długoletniej niepełnosprawności W.K., przyznania i wypłaty na rzecz Strony zasiłku stałego wyrównawczego do sierpnia 2003 r. oraz podjęcia przez Stronę starań o przyznanie zasiłku na dalszy okres. Również z treści pisma z [...] listopada 2004 r. należy wnosić, że Strona traktuje sprawę jako znaną organowi, a nie nową (Strona pisze, że chodzi "o rozpatrzenie i wyjaśnienie sprawy dotyczącej mego stopnia umiarkowanego za okres od września 2003 do marca 2004"). Starania, które podjął W.K., z uwagi na przesłanki rozstrzygania w sprawie zasiłku stałego wyrównawczego ( art. 27 ust. 4 ustawy z 1990r.), musiały rozpocząć się od uzyskania kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tym jednak przypadku orzeczenie prawidłowe Strona uzyskała po przeszło roku na mocy wyroku sądowego. W tej sytuacji trudno zgodzić się z tym, żeby Strona ponosiła konsekwencje błędnych orzeczeń zespołów I i II stopnia ds. orzekania o niepełnosprawności, a także konsekwencje niedopełnia przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy w Rodzinie w P. obowiązków wynikających z art. 9 kpa oraz konsekwencje naruszenia kolejnych zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, 8 i 10 kpa). Chodzi o to, że w MOPR, wiedząc, że W.K. stara się o kolejne orzeczenie o niepełnosprawności oraz wiedząc, że często treść ww. orzeczeń ostatecznie określają sądy, nie pouczono Strony o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku, nawet gdy jeszcze nie dysponuje ww. orzeczeniem. Nie został przez to spełniony obowiązek organów dotyczący czuwania, (...) aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (...)". W takiej sytuacji, w jakie znalazł się Skarżący, należało pouczyć Stronę o możliwości złożenia wniosku, przyjąć wniosek bez pełnej dokumentacji i zawiesić postępowanie do czasu uzupełnienia przez Stronę wniosku ( art. 97 par. 1 pkt 4 kpa) , następnie podjąć zawieszone postępowanie. Zakładając racjonalność postępowania W.K. (choćby w świetle dokumentacji sprawy), należy przyjąć, że tego właśnie Skarżący oczekiwał, kiedy informował o swoich staraniach o uzyskanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, o uzyskaniu orzeczenia, które go nie satysfakcjonowało i o odwołaniu do Sądu w celu weryfikacji niekorzystnego orzeczenia. Przecież po to się ubiegał o kolejne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, by przyznano mu zasiłek stały wyrównawczy; samo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie stanowi o uprawnieniach do świadczeń z opieki społecznej. Za odrzuceniem poglądu, że rozpatrując pismo Strony z [...] listopada 2004 r. ws. zasiłku stałego pominąć można związane z nim fakty, które miały miejsce wcześniej, przemawia także wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 2004 r. zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2003 r. i zaliczający W.K. do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym od dnia [...] czerwca 2001 r. do dnia [...] czerwca 2005 r. Chodzi o jego treść oraz wiązany z nim skutek ex tunc, czyli z mocą wsteczną od dnia wydania pierwotnego orzeczenia o niepełnosprawności Strony. Skutek wyroku ex tunc nie pozwala "uznać za niebyłe" tego, co wydarzyło się przed wejściem w życie ustawy z 2004 r.; wyrok ten stanowi zatem on swoisty pomost pomiędzy stanem prawnym sprzed 1 maja 2004 r. i po 1 maja 2004 r. (data wejścia w życie "nowej" ustawy o pomocy społecznej), chroniąc nabyte w świetle prawa materialnego prawo Strony do przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 365 par. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm. ), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz organy państwowe i organy administracji publicznej. Formalistyczne potraktowanie pisma Strony z dnia [...] listopada 2004 r. jako pierwszego wniosku ws. zasiłku stałego, w istocie doprowadziłoby do sytuacji, w której wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 2004 r., zmieniający orzeczenie WZdsON, byłby pozbawiony skuteczności prawnej. Należy bowiem podkreślić, że po to zainteresowani ubiegają się o orzeczenie ws. stopnia niepełnosprawności, w trybie przewidzianym ustawą, by na podstawie tych orzeczeń mogli być beneficjentami m.in. przepisów o pomocy społecznej. Sąd nie widzi ani podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, ani do uznania, że W.K. rozpoczął starania o przyznanie na kolejny okres świadczenia z pomocy społecznej z tytułu jego niepełnosprawności dopiero za rządów ustawy z 2004 r. Również wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 2004 r. odnosi się do stanu faktycznego z okresu obowiązywania ustawy z 1990 r. i potwierdza kontynuację niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym W.K. Zasadę orzekania w takich sytuacjach, tj. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 2004 r. - normuje art. 150 tej ustawy. Zgodnie z normą zawartą w tym przepisie, organy obowiązane są stosować przepisy ustawy z 2004 r. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 37 ust. 1 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o pomocy społecznej. Rozpoznając sprawę ponownie, właściwy organ administracji winien, mając na względzie wskazane powyżej uwagi Sądu, wnikliwie zinterpretować, celem prawidłowego zastosowania, przepisy kpa oraz ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., a także w niezbędnym zakresie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. oraz całościowo rozpatrzeć zebrany materiał dowodowy i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ppsa orzeczono jak w sentencji. /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski za nieobecnego Sędziego /-/ P. Miładowski AT