IV SA/Po 351/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] r. nr [...] /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/M. Dybowski Dnia [...] roku Skarżący M.B. złożył wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na dzieci: A.B., D.B. i P.B. (dalej – zaliczka alimentacyjna). Dnia [...] roku Burmistrz K. wydał decyzję (nr [...]) o przyznaniu świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej na dziecko, na: A.B., P.B. oraz D.B. dla każdego z dzieci osobno w kwocie 250,00 zł na okres od [...] do [...] roku. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U.05.86.732 ze zm. – dalej uzal) w związku z określeniem daty początkowej przyznania świadczenia, zależnej od dnia złożenia wniosku (miesiąc [...]). Stwierdzono, że Skarżący spełnia wymogi ustawy do przyznania świadczenia oraz poinformowano Skarżącego o treści art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006/139/ 992 ze zm. - dalej uśr) (obowiązek informowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia). Pismem z dnia [...] r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. (dział świadczeń socjalnych), na wniosek działu świadczeń rodzinnych tegoż Ośrodka (złożony w celu ustalenia czy Skarżący spełnia przesłanki uznania go za "osobę samotnie wychowującą"), udzielił informacji o sytuacji rodzinnej Skarżącego. Podał, iż rodzina Skarżącego składa się z ośmiu osób, wspólnie zamieszkujących i prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, tj. Skarżącego, S.R. (konkubiny), dzieci ze związku Skarżącego z A.B. (A.,P. i D.) oraz dzieci ze związku Skarżącego ze S.R. (A.B., W.B. oraz P.B.). Burmistrz K. wydał decyzję z dnia [...] roku (nr [...]) powołując się na art. 10a, art. 11 ust. 1 pkt 2 uzal i 108 oraz 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – tj. ze zm. – dalej kpa), zmieniającą decyzję z [...] roku. Organ wstrzymał wypłatę zaliczki alimentacyjnej od dnia [...] roku w związku z powzięciem informacji (dotyczących składu osobowego rodziny Skarżącego) o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej, dnia [...] roku wydało decyzję (nr [...]) o uchyleniu decyzji z dnia [...] roku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zasady ustalania prawa do zaliczki określają przepisy uzal i w art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (wskazanym jako podstawa rozstrzygnięcia) mowa jest o sytuacji, w której odmówiono udzielenia informacji mających wpływ na wypłatę świadczenia, podczas gdy Skarżący i jego konkubina złożyli w tym przedmiocie oświadczenia. Organ nie znalazł zatem podstaw do wstrzymania wypłaty świadczeń oraz wskazał, że wstrzymanie wypłaty świadczeń powinno nastąpić w formie postanowienia (art. 152 kpa). Dnia [...] roku Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania Skarżącemu zaliczki alimentacyjnej, w związku z tym, że zachodzi możliwość, iż w dniu wydania decyzji istniały okoliczności mające wpływ na prawo do zaliczki alimentacyjnej nieznane organowi w dacie wydania decyzji. Decyzją z dnia [...] roku (nr [...]) Burmistrz K., powołując się na art. 10a uzal, art. 48 ust. 3 uśr oraz art. 104, art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 5 kpa uchylił decyzję z dnia [...] i odmówił przyznania świadczeń w formie zaliczki alimentacyjnej. Organ uzasadnił rozstrzygnięcie wskazując, że została zbadana sytuacja rodzinna Skarżącego, w szczególności pod kątem tego, czy Skarżący spełniała wymogi uznania go za osobę samotnie wychowującą dzieci (art. 3 pkt 17a uśr). Ustalono, że od kwietnia 1998 roku Skarżący zamieszkuje z konkubiną i 6 dzieci i pozostają w 8 osób we wspólnym gospodarstwie domowym, co w związku z faktem, iż w dniu wydania decyzji okoliczności te nie były organowi znane, a zachodziły, powoduje konieczność uchylenia decyzji przyznającej świadczenie Od powyższej decyzji dnia [...] roku odwołał się Skarżący podnosząc, iż nigdy nie ukrywał, że zamieszkuje z konkubiną i jej dziećmi, a fakt ten był znany organom pomocy społecznej z uwagi na wcześniejsze przeprowadzanie wywiadów środowiskowych (od 12 lat, kilka razy do roku) i jak dotąd "nie przeszkadzało im to". Wskazał, iż konkubina nie jest prawnym opiekunem dzieci Skarżącego i Skarżący sam wychowuje swoje dzieci. Decyzją z dnia [...] roku (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ przywołał przepis art. 7 ust. 1 uzal – wskazujący komu przysługuje zaliczka alimentacyjna oraz art. 2 pkt 5 lit. a i b tej ustawy – definiujący osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego oraz odwołujący się do pojęcia osoby samotnie wychowującej – art. 3 pkt 17a uzal. Podniesiono, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, iż Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z konkubiną i 6 dzieci, a fakt ten Skarżący - zadaniem organu - świadomie zataił, gdyż we wniosku o ustalenie uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej wskazał jedynie 4-osobowy skład rodziny, a we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych skład 8-osobowy (wniosek z dnia [...] roku) . Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji prawidłowo, zgodnie art. 10a uzal, uchylił decyzję własną i odmówił przyznania świadczeń. Skarżący wniósł skargę z [...] roku, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, w uzasadnieniu podnosząc kwestie wskazane w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzieliło odpowiedzi na skargę z dnia [...] roku i w uzasadnieniu w pełni podtrzymało wcześniejsze wywody. Dnia [...] roku postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zawieszono (postanowienie w sprawie [...]), z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, którego wynik ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy (art. 125 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2005/153/1270 ze zm., dalej - ppsa). W związku z zapadnięciem wyroku w sprawie toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. TK P 18/06), postępowanie podjęto postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.02.153.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.05/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie Sąd brał pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie rozstrzygania, tj. [...] roku i [...] roku r., a więc w brzmieniu z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732) z dwiema zmianami z 30.08.2005 – Dz. U. z 2005 nr 164, poz. 1366 i z 1.09.2005 – Dz. U. z 2005 nr 164 poz. 1366. Zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem przysługującym dziecku względnie osobie uczącej się do 24 roku życia, która ma zasądzone alimenty, a nie jego rodzicom czy opiekunom. Kryterium uzasadniającym przyznanie zaliczki są: - posiadanie uprawnienia do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja za okres trzech miesięcy była bezskuteczna (art. 2 pkt 5 w związku z art. 2 pkt 1 uzal). - wiek – co do zasady do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku osób uczących się w szkole lub w szkole wyższej do 24 roku życia (art. 7 ust 1 uzal) - dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę w rodzinie określony na kwotę 583 zł miesięcznie (art. 7 ust 2 uzal) - sytuacja osobista (art. 2 pkt 5 ppkt a, b, c uzal) Warunkiem przyznania zaliczki alimentacyjnej dziecku lub osobie uprawnionej jest spełnienie wymienionych wyżej kryteriów, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 1-3 uzal. W niniejszej sprawie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było kryterium dotyczące sytuacji osobistej uprawnionych (małoletnich w dacie wydawania decyzji obu instancji): A.B., D.B. i P.B.. W dacie rozstrzygania sprawy przed organami administracji publicznej - A.B., D.B. i P.B. wychowywali się w rodzinie, którą stanowili: M.B. (ojciec), S.R. (konkubina), dzieci ze związku M.B. z A.B. (A.,P. i D.) oraz dzieci ze związku Skarżącego ze S.R. (A.B., W.B. oraz P.B.). Z brzmienia art. 2 pkt. 5 lit. a uzal wynika, że osoba uprawniona do zaliczki alimentacyjnej to taka, która jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W dacie rozstrzygania niniejszej sprawy przez organy administracji publicznej obowiązywał art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 nr 228, poz. 2255 ze zm., dalej – uśr), dodany przez art. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. (Dz.U.05.267.2260) zmieniającej tę ustawę, z dniem 1 stycznia 2006 r. który stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o "osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". Kontrolując rozstrzygnięcia organów administracji publicznej będące przedmiotem sprawy, Sąd stwierdził, że organy uznały, iż M.B. nie jest osobą samotnie wychowywującą dzieci A.B., D.B. i P.B., bowiem pozostaje w konkubinacie ze S.R., mimo że nie jest ona matką tych dzieci i nie jest zobowiązana do ich alimentacji. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że istotnym dla prawidłowości sprawowanej kontroli jest wzięcie pod uwagę, że dnia [...] r. pod sygn. P18/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł w pkt 2 wyroku: "Art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka". W punktach 4.4.2. i 4.4.3. uzasadnienia wyroku TK omówiono problemy warunkowania dostępu do zaliczki alimentacyjnej stanem cywilnym osób wychowujących osobę uprawnioną do tego świadczenia oraz pojęcie wspólnego niewychowywania dziecka z ojcem lub matką dziecka. Oceniając przepis z punktu wiedzenia stanu cywilnego rodzica wychowującego dziecko, Trybunał Konstytucyjny uznał, że "z punktu widzenia klauzuli ochrony rodziny, zawartej w art. 18 Konstytucji, skłanianie rodzica do poświęcenia swego życia osobistego w celu zabezpieczenia bytu dziecku, (osobie uprawnionej do świadczenia) jest absolutnie niedopuszczalne. Natomiast odnoście pojęcia niewychowywania wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem (art. 3 pkt 17a uśr), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że takie brzmienie fragmentu przepisu "nie pozostaje w żadnym związku z celami zaliczki alimentacyjnej, ale nawet jeszcze w większym stopniu niż przesłanka stanu cywilnego rodzica prowadzi do naruszenia zasady ochrony rodziny i rodzicielstwa: "karze" odebraniem prawa do zaliczki osobę uprawnioną i zabrania jej rodzicom – pod groźbą utraty dostępu do świadczenia – posiadania i wychowywania innych dzieci z nowym lub dotychczasowym partnerem." Przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego składa się z trzech punktów. Niniejszej sprawy dotyczy pkt 2 sentencji (dotyczący art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych). Ujęty jest on w sposób zakresowy poprzez stwierdzenie, że w katalogu osób uprawnionych do zaliczki, ukształtowanym przez zaskarżone przepisy, brakuje dwóch kategorii osób, które powinny być uprawnione do tego świadczenia ze względu na normy i zasady wyrażone we wskazanych przez sądy pytające wzorcach kontroli. Ta część wyroku, zdaniem Trybunału, powinna zostać zrealizowana nie przez wyeliminowanie wadliwych regulacji czy zastąpienie ich odpowiednikami pozbawionymi wad, lecz w drodze uzupełnienia ich przez ustawodawcę o odpowiedni fragment, niezbędny z punktu widzenia zgodności z Konstytucją." Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ten postulat dotyczy wyłącznie art. 3 pkt 17a (bowiem art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach utracił moc z dniem 31.12. 2006 r.). Podkreślenia wymaga, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym, do alimentów (Dz. U. nr 192, poz. 1378) nie uzależnia prawa do świadczenia od takich kryteriów, jak stan cywilny czy niewychowywanie dziecka wspólnie z jego rodzicem. Zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a, skład orzekający rozstrzygający niniejszą sprawę uznał, że należy dokonać wykładni już nieobowiązującego przepisu przy wykorzystaniu art. 8 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem RP. Jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć w sprawie, organy administracji publicznej odmówiły prawa do zaliczki A.B., D.B. i P.B. dlatego, że ich ojciec związał się z kobietą nie będącą ich matką, a także, że ojciec nie rozstał się z konkubiną, z którą – co jest nie bez znaczenia – ma troje dzieci. Zdaniem Sądu taka wykładania przepisu nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 18, 32 i 71 ust 1 Konstytucji RP, gdyż karze A.B., D.B. i P.B. za to, że ojciec związał się z kobietą i za to, że dzięki temu uprawnieni mogą żyć w zrekonstruowanej rodzinie. Jest niewątpliwym, że uprawnieni do zaliczki nie mieli żadnego wpływu na tę sytuację, i nie mogą też żądać aby ich ojciec i jego konkubina się rozstali, bowiem taka sytuacja byłaby krzywdząca dla rodziny, a w szczególności dla przyrodniego rodzeństwa. Należy również stwierdzić, że nawet jeżeli S.R. włączyła się w wychowywanie A.B., D.B. i P.B. – to nie jest ona ich matką i należy stwierdzić, że w sprawie nie zachodzi sytuacja wspólnego wychowywania dziecka z ich matką. Ochrona rodziny, o której mowa w art. 18 Konstytucji RP odnosi się do działań podejmowanych przez władzę publiczne i oznacza również, że w sferze stosowania prawa nie może dochodzić do zagrożenia małżeństwa, rodziny i rodzicielstwa. Skoro więc sytuacja dochodowa rodziny w jakiej wychowywali się małoletni uzasadniała pomoc Państwa, to odmowa przyznania zaliczki ze względu na argumentację zaskarżonych decyzji pozostaje w sprzeczności z art. 71 ust 1 ustawy zasadniczej i stawia uprawnionych w pozycji nie dającej się pogodzić z art. 32 Konstytucji RP. Utrata domniemania konstytucyjności ocenianego przepisu uzasadnia, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, uchylenie zaskarżonych decyzji, gdyż ani stan cywilny rodzica i jego sytuacja osobista (konkubinat) ani też podjęcie kroków zmierzających do zmiany stanu cywilnego (konkubinatu), nie powinny warunkować dostępu do zaliczki alimentacyjnej. Powyższe względy winny mieć na uwadze organy administracji publicznej ponownie rozstrzygające sprawę. Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski JH