IV SA/Po 354/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi P.-B. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz P.-B. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Dybowski /-/E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ( dalej SKO ), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] września 2007 r. ustalającą, z wniosku L. K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce nr [...], ark. [...] obręb D. położonej w P. przy ul. [...] C. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na obszarze objętym "analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" znajduje się już realizowana zabudowa, która umożliwiała ustalenie warunków zabudowy w kształcie określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ podniósł, iż to do wnioskodawcy należy wyłączne prawo kształtowania treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a do organu I instancji należy prawo dokonania oceny złożonego wniosku w odniesieniu do zastanego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Wielkość proponowanej zabudowy nie narusza istniejącego ładu przestrzennego tego rejonu miasta. W ocenie organu odwoławczego skarżąca w sposób nieuprawniony sugeruje, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 – dalej rozporządzenie) nie zezwala na przyjęcie do analizy urbanistycznej również zabudowy po drugiej stronie ulicy [...]., a wyłącznie decydować może przeznaczenie działki sąsiedniej, którą dysponuje skarżąca spółka. Takie twierdzenia są niezgodne z jasnymi normami wynikającymi zarówno z § 2 pkt 4 jak i z §3 ust.2 powołanego wyżej rozporządzenia. Równie w sposób nieuprawniony, zdaniem organu, skarżąca myli analizę urbanistyczną, sporządzoną dla tej sprawy, zawartą na kartach od 61-63 z wynikami analizy, dołączonymi do decyzji. Mapa z zaznaczeniem obszaru analizowanego została również sporządzona na właściwej mapie, i jest to karta 63 akt sprawy. Zakres ochrony prawnej właścicieli nieruchomości sąsiedzkich w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy jest ograniczony wyłącznie do tego, czy planowana zabudowa może negatywnie wpłynąć na potencjalne zagospodarowanie działki sąsiadów. W tej sprawie taki przypadek nie występuje. Planowana zabudowa w niczym nie uszczupla możliwości korzystania z istniejącej zabudowy sąsiadów, dotyczy to także skarżącej. Organ zwrócił również uwagę, iż sprawy związane z hałasem, przewietrzaniem nieruchomości i zacienianiem mogą być rozpatrywane dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Organ wskazał, iż skarżąca podnosi w odwołaniu, że jej działka to działka, na której zlokalizowana jest "baza magazynowa sprzętu ciężkiego, powodująca natężenie ruchu i hałasu (przeładunek ) także w porze nocnej". Jest to stanowisko, z którego niewiele wynika. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych zgód na możliwość generowania hałasu i innych uciążliwości w porze nocnej, a tym bardziej nie przedstawiła zgody na to, że takie ponadnormatywne oddziaływanie nocą lub w dzień może wkraczać na działki sąsiednie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka P.-B. Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie art. 138 Kpa, art. 144 Kpa w zw. 107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż SKO nie rozpoznało zarzutów podniesionych w odwołaniu ograniczając się do stwierdzenia: " Zarzut dotyczący braku mapy z zaznaczonym zasięgiem obszaru analizowanego został już wcześniej wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości. Również zarzut dotyczący braku prawidłowego wskazania kontynuacji funkcji jest bezpodstawny. Zostało to również wyjaśnione wcześniej." Skarżąca zwróciła uwagę, iż cechą charakterystyczną orzeczenia merytorycznego jest to, iż w orzeczeniu tym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty, rozpoznając ją w całości ponownie, z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w decyzji organu I instancji, w podniesionych zarzutach z jednoczesnym uzasadnieniem faktycznym i prawnym swego stanowiska. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W niniejszej spawie, w ocenie skarżącej, w sposób oczywisty SKO nie rozpoznało sprawy zgodnie ze wskazanymi wyżej wymogami , naruszając jednocześnie prawa strony wskazane w art.7 Kpa i art.77 Kpa do rzetelnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych. Skarżąca wskazała również, iż normy dopuszczalnych poziomów hałasu wskazane w art. art. 112-115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm.), oraz określone w rozporządzeniach wykonawczych różnicują poziom hałasu w zależności od przeznaczenia danego terenu i zgodnie z tymi przepisami poziom standardowy dzienny i nocny dla terenu skarżącej jest wyższy, a dla obszaru objętego zabudowa mieszkalną jest znacznie niższy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. uczestnik postępowania L. K. wniósł o oddalenie skargi. Na pytanie przewodniczącego uczestnik oświadczył, iż na okazanej mapie k. 125 nie ma budynków, które mieszczą się przy ul. [...] r. nr [...] do [...]. Natomiast po okazaniu k. 58 akt uczestnik oświadczył, iż na terenie parku, gdzie jest Fort [...], mieści się budynek [...]. Uczestnik oświadczył również, iż nie wie gdzie znajdują się budynki [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Poza sporem w sprawie jest, że na terenie objętym wnioskiem R. Sz. o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa". Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym wskazać należy, iż obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego zgodnie z ww. zasadami. Przepis § 3 rozporządzenia określa wyłącznie minimalne granice obszaru analizowanego. Natomiast stosownie do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4). W niniejszej sprawie w analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2007 r. odnośnie istniejącej linii zabudowy wskazano, iż od strony działki wnioskowanej przeważa obowiązująca linia zabudowy w odległości 44m od frontowej granicy działki, po stronie przeciwnej budynki zlokalizowane w odległości 10m-38m od frontowych granic działek. Ustalając wymagania dla nowej zabudowy w analizie określono obowiązującą linię zabudowy dla głównego lica budynku na 10 m od frontowej granicy. W uwagach zawartych w analizie wskazano, iż w wyniku analizy ustalono, że linia zabudowy wzdłuż ulicy na odcinku analizowanym, jest zróżnicowana i nieuporządkowana, szczególnie od strony działki wnioskowanej. Dla przedmiotowej inwestycji ustalono obowiązującą linię zabudowy w odległości 10 m od frontowej granicy działki jako kontynuacja istniejącej linii zabudowy dla budynku zlokalizowanego na dz. [...]. Na podstawie tak przygotowanej analizy organ wezwał skarżącego do skorygowania wniosku o warunki zabudowy. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o rozszerzenie granic analizy terenu objętego wnioskiem o działkę [...] Obręb D. przy ul. [...] r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, iż wnioskodawca zakłada budowę w odległości 7 m od frontowej granicy działki, a w analizie określono linię zabudowy na 10 m. Zatem w ocenie organu planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy. Powyższą decyzję uchyliło SKO, a Prezydent Miasta po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił warunki zabudowy wskazując linię zabudowy na 7m. W uzasadnieniu organ podniósł, iż przy ustalaniu linii zabudowy, z uwagi na niewielka powierzchnię i niekorzystny układ działki, wzięto pod uwagę działkę położoną przy ul. [...] nr [...]. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzedniej decyzji nie przeprowadzono ponownej analizy. Co prawda w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż przeprowadził ponowną analizę stanu prawnego i faktycznego, a także funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednakże powyższe nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż na mapce zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji brak jest budynków nr [...], które organ wziął pod uwagę przy ustalaniu nowej linii zabudowy. Powyższe potwierdził wnioskodawca na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. Natomiast na rysunku znajdującym się na k. 58 akt administracyjnych uwidoczniony jest, w świetle oświadczenie inwestora, budynek [...]. Natomiast budynki [...] nie są uwidocznione ani na mapach ani na ww. rysunku. Wobec powyższego z akt administracyjnych nie wynika, jak są położone budynki nr [...], których położenie miało wpływ na ustalenie linii zabudowy. Ponadto organ nie wyjaśnił również do końca położenia budynku nr [...]. Na wspomnianym rysunku zaznaczono, iż budynek jest usytuowany w odległości 7 m od drogi, to jednakże nie można uznać, iż mógł być on mapką o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również na mapce znajdującej się na k. 23 uwidoczniony jest budynek na działce [...] , z zaznaczoną odległością od drogi wynoszącą 7 m, to jednakże po pierwsze nie wynika z niej, co to jest za mapka jak również nie wynika z niej w jakiej skali została sporządzona. Natomiast na mapce zasadniczej znajdującej się na k. 19 akt sporządzonej w skali 1:500 znajduje się działka [...] na której w świetle wniosku inwestora o poszerzenie obszaru analizowanego znajduje się budynek nr [...], to jednak na mapce tej nie ma działki [...] której dotyczy niniejsze postępowanie. Zwrócić również należy uwagę, iż w aktach znajduje się szkic niewiadomego pochodzenia (k. 50) z którego wynika, iż budynek nr [...] oddalony jest o 6,90 m ale od płotu a nie od drogi. Odległość od drogi zgodnie z tym szkicem wynosi około 15 m. Powyższe odzwierciedlają załączone również fotografie z pomiarów. Ponadto wyraźnie wskazać należy, iż przeprowadzona wcześniej analiza nie obejmowała budynku nr [...]. Zatem organ chcąc poszerzyć obszar analizowany, co jest dopuszczalne, o ile przy ustalaniu obszaru analizowanego zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, powinien ponownie przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy. Przy czym zaznaczyć należ, iż analiza winna składać się zarówno z części tekstowej jak i graficznej. W niniejszej sprawie organ oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie analizy, która stanowiła wcześniej podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy i która przewidywała linie zabudowy 10 m od krawędzi drogi. Zatem ustalenie przez organ linii zabudowy w odległości 7 m bez przeprowadzenia szczegółowej analizy uznać należy za nieprawidłowe. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zawarta w cytowanym przepisie zasada prawdy obiektywnej jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Przedstawienie zasadności przesłanek winno z kolei znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym oraz uzasadnieniu prawnym wydanego przez organ rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 Kpa). Sąd w niniejszej sprawie nie przesądza, iż linia zabudowy nie może być wyznaczona w odległości 7 m od drogi. § 4 ust. 4 rozporządzenia pozwala organowi na wyznaczenie nowej linii zabudowy jeżeli wynika to z analizy. Jeżeli z uwagi specyfikę ukształtowania przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy z uwzględnieniem § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, to organ może wyznaczyć nową linię zabudowy. Jednakże powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie zarówno w sporządzonej analizie jak również w uzasadnieniu decyzji. Samo wskazanie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż z uwagi na niewielką powierzchnię i niekorzystny układ działki przy ustalaniu linii zabudowy wzięto pod uwagę działkę położoną przy ul. [...] r. nr [...], w świetle wskazanych wyżej argumentów, a w szczególności w braku ustalenia linii zabudowy dla budynku [...], uznać należy za niewystarczające. Zgodzić należy się z organem, iż kwestia powierzchni działki oraz jej układu może mieć znaczenie przy ustalaniu granic obszaru analizowanego jak również ewentualnym wyznaczeniu nowej linii zabudowy, to jednakże powyższe winno znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w sporządzonej analizie, a następnie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej odnośnie norm hałasu wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, a ochrona osób trzecich jest przede wszystkim realizowana na etapie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego zasadnie wskazał organ w treści zaskarżonej decyzji, iż sprawy związane z hałasem, przewietrzaniem nieruchomości i zacienianiem mogą być rozpatrywane dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o kosztach postępowania, a na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonane. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe, poprzez ponowne sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzeń wykonawczych. Organ winien mieć również na uwadze wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz dokonaną w nim ocenę prawną, a podjęta przez niego decyzja musi odpowiadać wymogom określonym w art. 107 Kpa. /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska JH